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陳智

法律系學生,筆名:陳智 網誌

政經

《基本法》20年 DQ一案盡見唏噓

《基本法》20年  DQ一案盡見唏噓
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上星期五,特區政府選舉主任在3月立法會補選提名階段DQ周庭,認為周庭因香港眾志的政治理念而不擁護《基本法》或效忠香港特別行政區。特區政府《基本法》的內容再次惹起爭議:到底《基本法》是否容不下民主自決,又或是否容不下有憲制主張的政黨呢?

自決爭議也非獨有 護憲還是反憲

這令人回想到17年加泰隆尼亞自治權爭議。西班牙政府不但多次裁決及阻止加泰的獨立公投,同時亦因加泰隆尼亞憲法第155條賦予西班牙政府權力,在加泰任何地方政府違反憲法義務或「嚴重威脅西班牙整體利益」時,凍結加泰自治區的自治地位,改由馬德里政府直接管治,並重新進行地方選舉。

DQ事件跟加泰獨立的倡議兩者的共同性並不是在於獨立議題(首先民主自決是不是等於獨立也值得商榷),而是在於當中央政府試圖以執行憲法的方式去壓過地方的政治意見時,也會出現憲法上極大的不確定性及爭議:憲法條文的具體效力到那裡?憲法到底是法律角力還是政治角力?

憲法條文無論如何絕對不能就此沒收地方的自治權,但如果中央政府要限制地方政府的權力,強調中央憲制權力、維護並解釋憲法的確是最文明的做法。畢竟,如果西班牙沒有援引加泰憲法155條,此憲法權力如《基本法》第159條修憲條文一樣,理應只是談判桌上的核武籌碼。

法律精英 舉足輕重

這個時候,憲法政治(constitutional politics)回歸政治的操作及人的藝術,特別是為中央政府與香港政府作溝通橋樑,提供法律意見的關鍵人物。前律政司司長、基本法委員會副主任委員梁愛詩去年出版了《飛鴻踏雪 香港基本法實踐20年》,當中可略見他們如何理解他們所肩負的維護憲政的責任。梁任內處理多宗爭議,包括司法管轄權、居港權、行政長官任期等。

當中人大釋法爭議至今仍非常關鍵,《基本法》第104條的解釋亦直接影響著周庭的提名資格。1999年,梁就為居港權爭議上京與港澳辦及全國人民代表大會法制工作委員會討論《基本法》第158及159條的解釋。梁那時認為,「」。(頁47)雖然梁無疑確認人大對《基本法》的解釋權,並認為只是人大授權了法庭對《基本法》同樣解釋,但從當初憲法實施的過程來看,律政司絕對有機會向北京相關的官員討論及交流。

今天,就《基本法》第104條的爭議,香港人又是否有同樣的機會及代表著手處理憲法問題呢?在爭議性大的問題上,例如政制發展,其實連內地學者都持有不同意見,那香港本地的法律精英又該如何加入辯論?從1997年走到今天,香港人是不是又只能聽著中央頒聖旨?

今天的DQ爭議

2014年,中央政府發表《一國兩制在香港特別行政區的實踐》白皮書,北京再次確認:「在[一國兩制]下,中央擁有對香港特別行政區的全面管治權,既包括中央直接行使的權力,也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權,中央具有監督權力。」這說法跟梁在書中的說法很類似(頁3-15)。

這才讓大眾了解到,《基本法》從中英聯合聲明背景下的憲制文件,搖身一變中央授權的全國性法律。法律上的立場亦非常強硬,在香港自治權上再加上中央監督權力。反觀梁愛詩處理過的正是2003年推23條立法的問題,政府當年的立場就很不一樣。

當年她正是說明,「有人擔心,談論、提倡或結社從合法途徑(例如修憲)去改變依法制定的事項,會否構成顛覆中央政府的罪行。的確有些國家的憲法明文規定,它所設立的政府制度是不能更改的…可是,我們參考了國際的案例,決定不應用刑法去禁止市民討論,甚至和平及合法地去爭取改變憲制上規定的事項,也不應禁止他們以此為目的去結社」(頁224-225,文章寫於2002年)。當然刑法的門檻會比一般來得嚴謹,刑法以外考慮,例如選舉資格上,會有所不同。但這次DQ,不就正是為了和平合法爭改改變嗎?

DQ時,我們見到選舉主任多次引用《基本法》第1、12、159(4)條的條文,正是重申香港直轄於中央政府的法律關係。特區政府似乎認為,香港之內不能接受任何形式的質疑,與提倡港獨無異。此立場是不是又比2014年確立授權法、或2003年推23條立法時,都來得狹窄呢?這些燙手山芋的問題,相信要留待讀者自行判斷了。

《基本法》在香港實施了20年了,「一國兩制」為香港帶來新的憲制秩序,亦經過多年法律實踐的經驗,當中包括法律專家的意見、香港法庭的判決、普通法案例等。閱讀前司長的心得,這20年的經驗是不是可以總結一些裁決理由及案例參考?既然香港法庭確認了人大常委有對《基本法》的解釋權,那當中的機制及啟動程序又可否以白字黑紙規範機制,而非以解決問題的心態處理?

梁的觀點也非人肉錄音機。她在司法覆核制度一事上,是相當支持。她認為,司法覆核及「挑戰《基本法》的法律訴訟」是有助本地法理學的發展(頁33),這些訴訟不但有助確立指引的原則及澄清憲法涵義,亦由法庭來把關權利和自由的保障(頁17),令大眾對法治有信心(頁245-253)。她的話寫在2016年的今天別具意義,特別是當建制派議員及前常任法官列顯倫等斥訴訟有阻撓政府之嫌。

此書的書名比喻出自蘇軾《和子由澠池懷舊》,全詩比喻為人生到處漂泊,走著崎嶇的道路,只剩下白雪上的雁兒飛過的爪印。到底是形容《基本法》在中港法律關係之路,還是前律政司司長的個人仕途?梁愛詩現時擔任基本法委員會重要成員,見證《基本法》解釋權的變遷,應該別有一番滋味。

書名:《飛鴻踏雪—香港基本法實踐20年》
作者:梁愛詩
出版:香港城市大學出版社

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