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越界華文答問

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捷運月票只需1280元台幣,好政策還是用政策買選票?

捷運月票只需1280元台幣,好政策還是用政策買選票?
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台北市和新北市政府早前宣布,4月16日起推出「公共運輸定期票」,市民只需1,280新台幣,可以在30日內無限次乘搭台北捷運。這引起香港媒體及公眾關注,指香港政府及地鐵公司沒有關顧市民沉重的交通費負擔。我們邀請了台灣的淡江大學運輸管理學系張勝雄教授為我們解答一些有關問題。

問:雙北市政府如何釐訂1280元價格?民眾覺得合理嗎? 

答:公共運輸定期票價格1280元(台幣,以下幣值皆同)的釐訂應係考慮乘客的使用現況、影響人數、政府的財務補貼能力與社會話題性(網路鄉民)而定。

根據悠遊卡的交易資料分析,約有30萬張卡每月的交易金額大於1280元,每月減收的交易清分費(按:即悠遊卡公司協助處理刷卡費用及維護軟硬件的服務費)約1000萬元。若依台北捷運清分費率1.1%計算,每年台北捷運將因此減收9億元,此亦與雙北市府預計投入的補貼金額9.4億元相當。所以,合理推測市府應該也是根據此一數值(30萬人受惠)估計其補貼數額。不過,雙北市民往往擁有多張卡片,會根據不同的行程、穿著輪流使用多張卡片,導致每張卡片的每月累積交易金額或未達1280元,但若合併使用即可達到優惠的門檻。因此,未來實施後,申請定期票的民眾可能會多於30萬人,而補貼的金額也會較現在預估為高。

從媒體與輿論的觀察,除了少數異聲外,多數的民眾似乎多支持此一政策。因為不受影響的民眾其交通費本來就低,不覺得受傷害,而得利的民眾自然讚譽有加。得利的30萬民眾佔臺北都會核心區約500萬居民或許比例不高(6%),但在社群媒體的推波助瀾,受惠民眾的讚聲發酵,多數民眾認為這是一個合理的價格、不錯的政策。而所謂合理應係相較之前柯市長所提2500元月票而言,因為這樣的月票價格得利的人太少了,沒什麼支持效果。

問:不少人批評這是為年底九合一選舉買票,代價是兩市政府大幅補貼車費。這個批評合理嗎? 

答:用稅金補貼少數人的政策被質疑「政策買票」當屬合理反應。從雙北市的旅次(出行)行為來看,新北市民通勤至臺北市上班的比例較高,通勤費用也相對較高。因此,此一定期票措施應以新北市民獲利較多,但新北市長朱立倫並不再尋求連任,此舉累積日後的政治資源或許有之,卻非直接的政策買票。另一方面,台北市長柯文哲今年預計將尋求連任,但以其現有的高支持度,似乎也沒有急著執行政策買票的必要,況且這也不是他當初的政見。

其實,所有的政策都是在政策買票(尋求市民的支持),若非圖利特定少數人,且具相當公共利益,政策買票亦無可厚非。評估政策的合理與否,或許應該從源頭檢驗政策目標為何?該政策目標的合理性與必要性。其次,達成這些政策目標有哪些具體可行方案?最後,分析眾方案的利弊得失後,從中選擇最適當的方案。若不遵循此一流程,即使提出一個大家都支持的政策也未必是一個合理的政策。

就目前市府論述此一政策的目標略有:(1)降低民眾的交通負擔;(2)吸引汽機車使用者轉乘大眾運輸。

首先,就降低民眾交通負擔而言,市民會依其意願自由分配其在各種支出項目的花費。例如,有人選擇負擔比較高的房租住市中心區,以節省交通費用支出與時間;而有些人則會選擇住郊區較便宜的房子,但代價就是比較長的交通時間與花費。如果政府僅單純補貼一項支出,即是在干擾民眾的選擇,似不盡合理,也無紮實的論述基礎。政府有限的資源理應扶持弱勢,但此一定期票政策也無任何身份上的限制(或排富條款),政府資源是否會有誤用?這也是異議者質疑之處。

或許有人說:「這樣的補貼是對於常客(經常搭乘者,所以其交通支出才會較高)的優惠,這在商業市場是極為常見的方式。」給予常客交易上的優惠的確是極為常見的商業行為。但反言之,非常客是否不應給予優惠?過去台北捷運為配合市政府推動電子票證,給予使用電子票證者八折的優惠,但現在九成以上的乘客皆已使用電子票證,此一短期的行銷措施卻變成常態的折扣。

常客與非常客都給予相同的折扣,似乎不是合理的作法。是否有其他方案?例如,取消統一的八折優惠,重新調整票價結構,偶而使用者無優惠,經常使用者(使用量大者)優惠越多。票價調整的結果可能也有類似的定期票產品,但整體的制度與常客優惠邏輯才會一致,且政府無須再增加補貼的費用,這才是對常客優惠的正常作法。現在的定期票措施已經全然打破未來調整捷運票價結構的可能性,令人惋惜。

此外,大部分實施定期票的運輸系統通常會設定一些限制,例如固定的搭乘時間、搭乘區段等。但此次的公共運輸定期票僅有搭乘時間一個月的限制,並無限定任何固定的搭乘區段,此亦是制度設計上的瑕疵。

問:計劃能夠鼓勵汽車和摩托車客轉乘公共交通工具嗎? 

答:公共運輸定期票的第二個政策目標:吸引汽機車使用者轉乘大眾運輸。

市政府宣稱此舉可以鼓勵、吸引汽機車使用者轉乘使用大眾交通工具,因為每月支付1280元可以捷運、公車、公共自行車「吃到飽」。然而,汽機車駕駛者是否轉乘使用大眾運輸工具考慮因素甚多,行為決策也極為複雜,價格僅佔其中一小部分。即使以價格論,此一價格是否有足夠的誘因也不無疑問。以捷運40元(大約是此政策所欲吸引的族群)的區間約15公里,每日來回約30公里,機車至多使用一公升汽油,僅需28元,較之每日58元的公共運輸費用(1280元/22日=58元)仍有不少差距。雖然私人運輸仍有車輛購買、維修等費用需考慮,但一般使用者在運具選擇行為中多略而不計。所以希望藉此定期票的優惠改變汽機車駕駛人的使用行為恐怕會失望。

有無其他方案?例如,市區停車收費(現在市區大部分地區並未機車收費);提高停車費率對於駕駛人的選擇行為可能更具影響力。在郊區設置轉乘停車場,針對停車轉乘者給予票價優惠(或一日票)皆是可思考的方案。

問:捷運有那些項目要政府補貼呢,例如建新路綫?營運?車務? 

答:台北捷運初期路網總長91.4公里,總經費達台幣4000億元,由中央政府與地方政府共同負擔。營運前五年(1996至2000年)市政府僅向台北捷運公司收取每條路線一元的「象徵性租金」。2001年起改為每年收取台北捷運公司營業額4%作為租金並納入重置基金,以作為未來捷運汰換車輛與相關機電設備之用。由於,維修技術改進與保養得宜,多數車輛與機電設備的使用壽命較預估長,重置基金的支出比例相對減少。

惟自第二期路網開始,包括信義線、松山線、新莊蘆洲線、萬大線等開始有19~35%自償率的要求,完工營運時需由營運單位逐年償還貸款本息,未來的財務負擔會較現在為重。

捷運初期新建與營運的確是由政府全額支助,惟載客率逐年增加(現已達每日200萬人次),業外收入也有大幅成長,2017年全年營收188億,稅前純益近18億。但此一公營公司(股東包括交通部、臺北市政府與新北市政府),配合政府政策的負擔也不少。例如,配合台北市政府鼓勵民眾搭乘大眾運輸,2002年開始全額負擔捷運和公車相互轉乘每次8元的優惠差額,累積15年來已付142億元。使用電子票證八折優惠,每年30億也是由捷運公司負擔。

問:‎北捷的票價多年來沒有加價,對財政影響大嗎? 

答:台北捷運的票價、年度收入支出受台北市議會管制,所以票價調整相對困難。

因不計初期路網興建成本的自償率(按:指捷運由興建到主要設備使用壽年為止,以其現金淨流入可以償還投資成本的百分比),營運期間市政府收取的系統設備租金也低,所以即使目前電子票證八折優惠減少收入,並負擔轉乘優惠,但以每日202萬人次的營業收入,加上近年來大幅成長的業外收益(如廣告、商業空間出租等),仍可創造出盈餘(但運輸本業仍屬虧損),尚無財務問題(如前述)。

問:現在公車和捷運載客量如何?新計劃會否導致車廂過於擁擠呢?

答:目前,臺北捷運每日載客量約202萬人次。臺北市聯營公車每日123萬人次,新北市公車每日約80萬人次。捷運與公車的運量相當。

定期票吃到飽的政策預期會增加一些搭便車的旅客,亦即原本可能步行的短程旅客,現在可能改為搭車,或利用多次轉乘,旅運(出行)的行為或許會有些改變,可能會增加搭車的人次。但是否造成車廂的過度擁擠仍需考慮不同時段、區段的運能與旅客人數,其結果仍有待觀察。

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