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政經

土地供應增加的同時 不能忽略需求管理和資源分配

土地供應增加的同時  不能忽略需求管理和資源分配
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引言

首先,感謝土地供應專責小組九個多月來的努力。各位在百忙中抽空為香港未來出謀獻策,總結出的十八個短中長期土地供應選項,對大眾十分有參考價值。

本人全力支持政府多管齊下增加土地供應、穩定樓市的工作,為青年人營造一個樓價、租金水平合理的生活環境,對諮詢報告中提出的大部分土地選項表示支持。另一方面,土地供應需求不能只集中於增加住宅土地。增加經濟用地,對推動香港產業多元化,乃至營造一個有利中小型企業的生態至關重要。而香港作為一個全球發展密度數一數二的城市,發展的同時亦必須預留足夠土地發展社區康樂設施。將社區用地改劃成住宅用地的情況,難以令人接受。

本人於5月31日參加了 貴小組和香港工程師學會合辦的諮詢論壇。會上主席提到諮詢的目的是挑選出反對聲音最少的選項,作為發展的優先次序;並呼籲公眾不要反對,多次強調小組工作的中立性,工作是不具前設的。不過,本人認為諮詢活動中反對聲音最大的,往往是維護個人核心利益的既得利益者;政府如果每每屈服於反對聲音之下,又豈能替廣大市民維護公眾利益?與此同時,有不少反對聲音也是合理的,政府如果每每不拿出熱誠解答市民憂慮,繞過政治敏感的議題不妥善解決,市民對政府的不信任最終只會拖政府施政的後腿。現集合論壇和從各渠道的公開資料所見,以及個人所得,就香港土地供應問題抒己淺見。文章分三部分:甲部分討論土地資源的需求問題,乙部分討論土地資源的分配問題,丙部分就 貴小組提出的十八項土地供應選項表態。

(甲部分)有關土地資源的需求問題

小組職權範圍第一項為『檢視土地資源的供求』。觀乎小組直至現階段的工作,主要集中於提供土地供應選擇。可是,管理土地需求和增加土地供應同樣重要。

一、人口增長與住宅居住需求

香港人口增長為香港房屋供應創造剛性需求。本人尊重持單程證人士來港的自由,亦欣賞當中自力更生的對香港經濟的貢獻。可是,香港政府應該主導每年來港的數目。從1997年到2016年間香港人口從648.9萬增長85.8萬至734.7萬,透過單程證來港的人數竟然有96.4萬人,佔2016年香港人口13.1%。2016年,透過單程證來港的人數為5.74萬人;香港出生數目為6.09萬人,死亡數目為4.69萬人,移民海外數目為7600人,本地淨增長為0.64萬人。由此可見,單程證為香港人口增長主要來源,無論他們是否居住在公屋,都佔用香港土地資源。2016年,香港公私營房屋佔地四千公頃,單單應付96.4萬人住屋需求香港需要524公頃。假設香港未來30年單程證每年數目維持不變,將會需要額外786公頃土地,佔是次小組研究目標1200公頃65.5%。

此外,2016年,新移民住戶月入中位數為17500港元,較全港整體數字低約30%。雖然單程證超過九成九都屬家庭團聚,團聚地點為香港反映他們認為香港生活素質比內地好,例如就業、社會福利方面。單程證問題的爭議,首先是由於現時來港家庭團聚,配偶為內地人比配偶為非中國籍人士容易。前者取得單程證後,通常會獲批取得香港入境事務處發出的「居留權證明書」;後者則必須顯示本身有充分的財務資源,照顧新到港配偶或子女的起居生活,而受供養子女必須未足十八歲。可是,不少單程證來港人士依靠的家庭財政欠佳,增加社會福利的負擔。入境事務處應該將各類新移民一視同仁,確保他們財政狀況良好才批發居留權。另一方面,入境處應該以行政手段控制每年批發居留權數目,使人口規劃和社會資源分配更完善。

二、居住面積、樓價與住宅居住需求

本人對小組指出土地實際短缺數字遠較1200公頃為高深表認同。香港人均居住面積狹小,私樓、公屋和劏房分別為175、140和62.4平方呎,遠較深圳、新加坡的300平方呎為低。新建公屋五人單位面積從1992年465平方呎減少到2012年的398平方呎。海外不少地區都已制訂人均居住面積的最低標準,並輔以不同的罰則和誘導機制,香港卻缺乏「人均居住面積最低標準」。

近年租金和樓價屢創新高,納米樓於市場湧現。美國顧問公司Demographia 公布《全球樓價負擔能力調查》發現,香港樓價入息比率從2011年的11.4倍增長到2017年的19.4倍,連續八年登上榜首,遠遠拋離第2位澳洲悉尼的12.9倍。2017年香港的樓價按年增長錄得21.1%,全球排名第二;以過去五年計算,香港樓價飈升64.7%。2016 年第四季的私人住宅整體售價較 2015 年同季上升 4.2%。

一旦樓市轉趨穩定,市民追求更大居住面積之際換樓需求龐大。家庭住戶平均人數從1997年 3.3人減少至2018年的2.8人,家庭住戶數目從1997年192萬增長到256萬。中小型單位價格在過去10年間上升183%,遠超同期大型單位82%的升幅 。隨著市民追求私人居住空間,整體單位數目和中小型單位需求增加的同時,亦需要注意人均居住面積是否合理。另一方面,安置劏房住戶、市區重建遷拆戶的需求也不容忽視。政府應該收回短期租約土地,並充分利用市區內零碎的閒置政府土地,發展組合屋作中轉房屋。

三、住宅投資需求

香港的境外投資需求是香港樓價推手之一。2017財政年度頭11個月,全港住宅物業買賣協議共有65270份,當中涉及非持有香港身分證個人及公司買家的,有3739份,佔總數5.70%,涉及成交金額達522.4億元。2013至14年度只有4.97%和240.68億元。

香港目前除了印花稅和按揭成數上限,並沒有其他針對房地產投資活動的措施。目前,從價印花稅為15%,三年內轉讓再有額外印花稅。境外買家除了繳付一般印花稅,亦需繳付15%的買家印花稅,總共30%。不過,2017年雙倍印花稅和額外印花稅按年增幅分別為20%和29%到214億和2.8億港元,針對海外買家的買家印花稅則按年增長44%到87億,本地和境外的投資風氣都沒有得到控制。按揭成數上限方面,第二間物業比首間物業減少10%,海外買家則再減少10%。不過,投資人士普遍財政狀況良好,按揭措施對他們的影響甚少。與此同時,不少發展商見招拆招,推出印花稅優惠和貸款安排,使政府加辣措施形同虛設;不少投資者亦利用印花稅寬免措施中的漏洞進行炒賣操作。

反觀,各地買樓近年推出多方面措施杜絕投機炒賣行為:

1. 澳洲:墨爾本和悉尼售價逾75萬澳元住宅須繳納12.5%資產增值稅、海外買家不能持有新建物業超過50%的業權,丟空逾半年住宅每年繳納5000澳元空置稅。

2. 新加坡:將住屋市場和投資市場分割。逾八成人口住在政府資助興建的組屋,其中約九成是業主、一成是租客;海外買家只能購買少量供應的私人住宅。

3. 泰國方面,海外買家只可擁有樓盤單位總面積中最多49%的永久業權,不能持有泰國土地,不能購買接觸到地面的物業。

4. 內地:有46個城市推出不同程度的樓市限購措施,限制外地户籍和境外人士買樓。例如北京有戶籍的人最多限買一個單位,已婚家庭最多買兩個。

雖然根據差餉物業估價署公布的《香港物業報告2018》,香港住宅空置率跌至3.7%,空置單位近4.3萬伙,但是預計今年新樓落成量只有1.8萬伙,空置單位數目竟然是一年新樓落成量的2.4倍,情況不能令人接受。現時空置率統計方法存在不少爭議,擁有人可以同時佔用多個單位,故實際空置率應該比統計數字為高。在晚上於低密度住宅區和豪宅樓盤粗略觀察可見,大量單位沒有亮燈的情況十分普遍。

與此同時,私人房屋的自置居所住戶在私人房屋的家庭住戶總數目中所佔的比例從2015年65.7%下降到2018年只有64.1%,反映樓價逐漸脫離市民購買力。而香港有三分之一的夾心階層,陷入將原本可用作支付首期的錢去支付貴租的困境。

對於香港本地人的投資需求,可以通過資產增值稅、空置率、租金管制遏止。另一方面,政府應該推出針對境外買家的限購措施,遏制市場投資需求,甚至杜絕內地人透過香港樓市繞過外匯管制走資的情況。如此一來,才能讓香港房屋市場的需求回歸住屋需求,提高居者置其屋的比例。

四、經濟用地需求

香港昂貴的商業樓面租金已經影響香港的核心競爭力。根據仲量聯行2017年的全球優質寫字樓租金走勢研究報告,中環甲級寫字樓呎租為210元,連續兩年成為全球最貴地區。根據瑞士洛桑管理學院的《2017年世界競爭力年報》,香港經濟表現由去年第5名,跌出十大至11名;「生活成本(Prices)」一項更在63個調查的國家或地區中排尾二。除了提高了企業提供房屋津貼的福利成本,香港昂貴的生活成本亦令不少海外人才卻步。

事實上,隨著部分住宅投資者轉移投資工商業舖位,各類商業樓面租金一直上升,嚴重影響中小型營商環境。根據差餉物業估價署數字,1997年至2017年甲、乙、丙級寫字樓的售價指數分別上升2.07、2.46倍和、2.68倍。乙、丙級寫字樓升幅竟然比甲級寫字樓更高。近年環球經濟欠佳影響出口表現,加上不少低端製造業從內地轉移東南亞,中小企面對收入疲弱、轉型困難之際還要支付昂貴租金,經營情況雪上加霜。

生活品零售服務,過去在選擇舖位上,一直與服務遊客的奢侈品零售服務競爭。1999年至2017年私人零售業樓宇在港島、九龍、新界分別上升1.96、1.58和1.98倍,至每平方米1514、1396和1325元。可見各地區都大幅上升,而且平均租金差異不大。除了影響小市民經營生意外,業者將租金成本轉移到消費者身上,亦提高了整體市民的生活成本。

香港政府近年積極推動產業多元化和再工業化,以提供香港經濟的新增長點,減少經濟受環球週期影響,提升城市競爭力。可是,相關產業賴以生存的工廠大廈,租金近年亦大幅上升。2009年至2017年私人分層工廠大廈在港島、九龍、新界分別上升1.9、1.81和1.91倍,至每平方米185、189和134元。文化設計產業需要的工作室、表演場地、展銷場地,創科產業需要的研發中心、實驗室、共享辦公室、創客工作間、本地生產線都需要大量土地。近年政府大力推動相關產業發展;然而,白石角科學園擴建用地改劃住宅用地等例子令人非常失望。政府應展示決心,主動提升產業發展的硬件配套,才能說服從業者香港在相關行業具有發展潛力,推動香港走向產業多元化。

五、交通、社區用地需求

香港交通、社區設施短缺一直成為區議會審議地區新住宅發展的重大阻力,反映盲目改劃已發展地區的政府、機構或社區用地作住宅發展並不可取。政府5年來改劃近120公頃地,其中半數用作住宅發展;而當新地皮入伙後,對社區設施的需求必定再上升,為社區埋下計時炸彈。同時,香港交通設施配套發展緩慢,不少主要幹道、鐵路已經飽和,於繁忙時間的擁擠情況十分嚴重。

政府要在已發展地區提高發展密度和改劃地皮用途時,應該以提升區內社區配套作為談判籌碼,提高社區用地發展密度、發展多功能社區綜合大樓、以及混合社區商業用途發展都是可取辦法。

(乙部分)有關土地資源的分配問題

香港的土地資源問題除了是供應短缺問題,也是資源分配問題。社會上不少人持有一種反權貴的心態,某程度上是因為政府一直採用大市場、小政府的積極不干預的施政方針,對市場的失衡情況不適時處理。政府長期對房地產市場的投機炒賣視若無睹,基層租戶的生活朝不保夕,使社會積累巨大的民怨。基層市民在欠缺超時工作津貼、低最低工資水平下,還要忍受高昂租金和物價,儲足夠首期對他們而言遙遙無期。

一、房地產商品化與高地價政策

在目前政府高地價政策下,地價收入、印花稅、差餉為政府帶來大量收入,2017–2018 財政年度全年合計,分別佔整體政府收入26.7%、15.1%和3.6%,共35.4%。政府收入依靠賣地收入使政府收入波動很大,不利長遠財政規劃;高地價政策使整體生活成本高企,對生活影響最大的是沒有持有物業的基層人士。因此,政府應該盡快擴闊稅基,減少政府對賣地收入的財政依賴,說服市民政府有決心使樓價回歸可負擔水平。

過去,多次擴闊稅基的研究最後竟然無疾而終。政府在擴闊稅基的時候,應該避免加重貧窮人士負擔的方案,例如消費稅;另一方面,政府應考慮開徵資產增值稅、海陸離境稅、環保稅、奢侈品稅等稅項。其中,資產增值稅有助推動香港房地產非商品化,推動香港自置居所的比例,鼓勵市場資金投向初創企業等實體經濟,提升香港競爭力;海陸離境稅可增加高消費旅客比例,平衡旅遊業發展和城市承載力;環保稅可以推動香港環境保育工作,改善居住環境。

長遠而言,政府應該推出政策,支持社會採納新的房屋發展模式。例如採用類似公營房屋的預製組件方法興建的高密度共享房屋、德國模式的合作社房屋等;並推動本地已有的新興房屋,例如青年宿舍、光屋模式的發展。

二、公營房屋

根據目前政府官方的說法,公私營房屋供應的比例為六比四,惟公營房屋供應一直落後目標。預算案披露未來五年公營房屋預計建屋量有十萬個單位,遠低於長遠房屋策略五年建屋十四萬個單位的目標。公屋輪候時間有日益偏離三年上樓目標的趨勢,公屋申請數量從去年三月27.59萬宗下降到27.23萬宗,一般申請平均輪候時間卻從4.6年上升到5.1年。而且公營房屋的選址不少位於偏離市區、遠離鐵路站的新界新發展區;公屋居民要當開荒牛,不少社區配套要在入伙多年才落成,生活品供應缺乏,百物騰貴。在欠缺就業機會和社區配套的情況下,不少市民寧願居住在交通便利、但環境惡劣的市區劏房都不願遷入偏遠的公屋,造成資源錯配。因此,政府應該明確指出新發展土地用作發展公營房屋的比例、位置和時間表,說服市民新發展區符合基層大眾的利益。

三、香港商業活動分佈失衡

香港一直以來只有中西區一個核心商業區,基層市民每日花兩三個小時於交通上,每月過千元交通費對生活造成巨大負擔。雖然近年推動九龍東作為第二個核心,但是成效緩慢,而且距離各個新市鎮例如天水圍、東涌甚遠。中部水域人工島的商業樓面規劃實在是以遠水救近火,到落成可能已是數十年後。

政府最近新規劃中洪水橋新規劃可謂提供了一線曙光,希望未來政府能繼續提供新界區商業樓面供應,以縮短市民上班通勤時間和減少交通費開支。至於企業是否願意遷入的問題,很大程度上取決於政府是否提供足夠社區配套。政府可以考慮把政府部門遷入新商業區,以人流帶動例如餐飲、巴士路線等配套完善。同時,政府應該加快鐵路發展,如以北環線帶動古洞、新田等新界北地區發展,吸引市民到新發展區居住,分散居住密度。成本方面,鐵路上蓋物業能補償鐵路發展的開支,相關物業亦一直十分受歡迎。政府應該著力改善新發展區的就業、交通情況,讓新發展區成為一個自給自足的社區,長遠而言能夠減低整體交通設施用地的需求。

四、香港發展密度分佈失衡

除了商業活動和就業機會的分佈外,各區的地積比率分怖差異也很大。根據規劃署資料,住宅發展密度分為三區,主要市區從7.5倍到10倍不等,新發展區及綜合發展區為6.5倍,中密度發展區只有6倍,鄉郊地區更只有3.6倍。現時九龍區不少建築物於多年前建成,發展密度受早期啟德機場的高度限制影響;而由於九龍區山脈比港島區山脈遠離維港,現時保護山脊線等準則,使具備足夠交通條件的九龍區的發展密度,在具備足夠交通條件下仍被壓縮。提高主要市區發展密度,可以提升市區重建的經濟效益,使重建能提升市區容量而非只創造安置房屋的需求。

另外,鄉郊居所佔住宅土地46%,容納人口7.2%;私人住宅用地佔33%,容納人口45.3%;公屋佔21%,容納人口47.5%。在公屋長期短缺的情況下仍然推出大量低密度豪宅地皮,難免給市民一種發展只為富豪的觀感。而低密度發展的理由實在欠奉。香港低密度房屋不少以投資、度假為主,並非居住的剛性需求。相關房屋的價格並沒有顯著上升,亦反映此類型房屋並沒有短缺情況。至於交通配套問題,政府應該以完善交通基建帶動發展,而非以交通不足為由限制地皮發展。景觀因素是因為過去過分保護相關地段、一直缺乏發展而產生。因此,鄉郊地區的規劃密度必須大幅提高。

五、鄉村式發展用地

政府遲遲不為部分鄉村確立村界,導致預留作鄉村式發展的政府土地不斷擴張。2012年相關官地面積達1201.2公頃,其中適合發展的達到932.9公頃。觀乎政府新界新發展區的規劃,不少需要繞過鄉村範圍,嚴重影響社區規劃的完整性。另一方面,「山邊殯葬政策」為過去十年不足一千個申請的原居民墳墓,預留了四千公頃政府土地,是全港市民共用的公私營墳場和火葬場八百公頃的五倍。其實,小型屋宇政策只有46年歷史,山邊殯葬政策只有35年歷史,根本不可能成為新界原居民的傳統權益。政府應該鼓起勇氣與鄉議局商討,廢除不合時宜的原居民政策,甚至推動村界內土地提高密度發展,才能有效規劃土地資源。在談判未有定案之際,政府應該凍結所有預留作鄉村式發展用地的官地使用,即時為所有鄉村確立村界。

六、軍事用地

目前香港有19處軍事用地,佔地2700公頃,遍佈港九新界。不少座落於黃金地段,例如九龍塘、何文田槍會山、添馬艦等,經濟價值巨大;而石崗軍營位於廣闊平原土地上,比鄰錦上路鐵路站,如果連同軍營一同發展新發展區,能夠容納大量人口。誠然,香港只是一個城市,北有深圳市、南有珠海市萬山群島,還有一條高鐵供解放軍快速運送軍隊來港,可謂海陸空大包圍。香港2700公頃用地只有8000至10000名駐軍,平均每人佔用2.9萬平方呎;澳門6公頃用地駐軍人數約為1000人,平均每人佔用657平方呎,只是香港的44分之一。香港的防務是否需要如此多的軍事用地值得商榷。

翻查 貴小組第一次會議的紀錄,亦曾將軍事用地納入考慮:『由於部分軍事用地面積相當大、處於黃金地段並就近主要基建,有提議認為政府應尋求中央人民政府的批准,釋放一些軍事用地作房屋及其他發展。』隨後卻以『駐港解放軍已回覆港府稱,目前他們使用的19幅軍事用地並沒有閒置』輕輕帶過。涉及如此重大公眾利益的土地使用,政府應該盡力為港人向解放軍要求解釋各個軍事使用情況,以及嘗試提供換地方案,釋放具有重大發展潛力的土地資源。

七、農業用地

本人並不反對以公私營合作模式發展農業用地,不過諮詢文件中提到要求發展商興建的『可負擔房屋』十分空泛。由於發展商多年來一直囤積農地等待政府批准發展,再加上政府有土地收回條例的尚方寶劍,政府絕對有足夠談判籌碼。因此,政府必須以公眾利益為優先,訂立一個對各農業土地持有者一視同仁、公開透明的機制。例如由政府協調整合地塊再按原持有比例分攤利潤,方便政府作完整的區域規劃;明確列出公私營房屋比例,發展商使用六成土地協助政府興建公共房屋,以換取政府批准於其餘土地上興建私人房屋,和由政府提供發展所需要的基建設施,以釋除公眾對利益輸送的質疑。

八、私人遊樂場用地

本人認為這些用地的爭議點,在於佔地廣卻只有少數人士能夠享用。政府必須檢討66幅私人遊樂場地契約,確保場地有相當時間向公眾開放,如佔總開放時間一半,並讓大眾以可負擔的收費水平使用設施;同時讓非牟利團體使用場地進行運動推廣和公眾教育活動。如果不能達到以上要求,就應該收回設施,改建成由康文署管理的公眾場地。在提升向公眾開放程度的同時,政府應該檢討土地使用效率,考慮使用部分土地作公營房屋發展。

(丙部分)十八項土地供應選項

本人對 貴小組提出的十八項土地供應選項意見如下:

一、棕地發展(1300公頃)
支持。不少棕地使用者非法佔用官地經營私人業務,亦有不少進行高度污染的活動,例如進行電子廢物處理活動,破壞鄉郊環境,必須儘快取締。尤其是洪水橋、元朗南等已納入新發展區範圍的應該儘快發展。惟政府應該先凍結棕土範圍,並採取適時措施保護其他土地,避免再有鄉郊土地成為棕土。同時,政府應該興建多層式物流工業大廈安置原棕土上的合法經營業務。

二、利用私人的新界農地儲備(不少於1000公頃)
支持。政府必須以公眾利益為優先,訂立一個對各農業土地持有者一視同仁、公開透明的機制;並要求發展商使用六成土地協助政府興建公共房屋(見乙部分第七項)。

三、私人遊樂場地契約用地(408公頃)
在提升向公眾開放程度的同時,政府應該檢討土地使用效率,考慮使用部分土地作公營房屋發展(見乙部分第八項)。

四、佔地廣的康樂設施
政府應該檢討土地使用效率,考慮使用部分土地作公營房屋發展。

五、維港以外近岸填海(450公頃)
支持。填海規模應該遠較現時只有五個地點的方案進取,例如於吐露港(大埔、船灣海、十四鄉)、將軍澳、港島西、鴨利洲、南丫島、屯門、東涌、梅窩、愉景灣等多處地點填海。

六、發展東大嶼都會(1000公頃)
支持。政府應該詳細估算工程造價,並儘快向大眾公佈。

七、利用岩洞及地下空間(40公頃)
支持。

八、於新界發展更多新發展區(720公頃)
支持。政府應該加快發展速度和規模,並儘快推出新田和錦田新發展區。規劃新發展區時,應該明確指出新發展土地用作發展公營房屋的比例、位置和時間表,並提供完善的就業和交通配套,以發展自給自足的社區為目標。(見乙部分第二、三項)

九、發展香港內河碼頭用地(65公頃)
支持。

十、長遠發展香港內河碼頭用地及鄰近用地
支持。

十一、發展郊野公園邊陲地帶兩個試點(40公頃)
支持。

十二、發展郊野公園邊陲地帶其他地點
支持。政府應該積極發展生態價值低、坡度適合發展的地點發展公營房屋。

十三、增加「鄉村式發展」地帶的發展密度(3380公頃)
支持。同時政府應該凍結所有預留作鄉村式發展用地的官地使用,即時為所有鄉村確立村界。長遠而言,應該廢除小型屋宇政策和山邊殯葬政策等不合時宜的原居民政策(見乙部分第四、五項)。

十四、於現有運輸基建設施上作上蓋發展
支持。

十五、利用公用事業設施用地的發展潛力
支持。

十六、重置葵青貨櫃碼頭
支持。同時,政府應該和深圳、廣州市政府商討各貨櫃碼頭合作的可能性,提升設施效益。

十七、葵青貨櫃碼頭上蓋發展
支持部分碼頭用地上蓋用作工業用途。貨櫃碼頭的遠洋輪船排放污染嚴重,上蓋不適合用作住宅發展。

十八、填平部分船灣淡水湖作新市鎮發展

反對。東江水有受污染風險,而且相關用水面臨其他城市的競爭,將來購買成本可能上升,故保護本地可靠水源十分重要。同時,政府應盡快落實使用海水化淡技術和重用雨水、污水等措施,多管齊下提高香港水源供應的穩健。落實後再檢討減少集水區範圍的可行性。

總結

香港房屋問題作為深層次矛盾之一,牽涉香港一些結構性問題。解決問題如果只從供應著手,實在不能從根本解決問題。相反,政府應該同時從控制市場需求和資源分配整全考慮。在考慮諮詢報告中的十八項選項外,亦要以創新思維檢視過去沿用的選項是否有改善空間;推動新型房屋模式,例如共享房屋和合作社房屋,推動房地產市場非商品化,落實『房子是用來住』的目標。政府要真正解決香港的房屋問題,就必須正視香港的結構性問題,就有重大公眾利益事宜與作出反對的既得利益者據理力爭,適時以實際行動解決問題,說服廣大市民支持政府政策,才是上上之策。

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