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規劃

【文化論政】陳劍青:「共識」與「權力」:土地大辯論兩個根本問題

【文化論政】陳劍青:「共識」與「權力」:土地大辯論兩個根本問題
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土地大辯論辯論了一段時間,到今日將近終結,報章都在忙著評論不同選項的優劣,極少探討究竟社會正參與著什麼的一種辯論玩意,而這種辯論正引領我們向哪裡去。本文嘗試處理土地大辯論中兩種最為核心的規劃作風,包括以「辯論」作為規劃模式的前世今生,與及當中專業者在主導討論的關鍵角色,從而打開土地大辯論兩個根本問題的辯論。

辯論作為方法

像土地大辯論這種藉「促進社會辯論」來推動城市規劃參與的做法,在國外已是過去二、三十年來的新規劃風潮,香港就在2000年才開始在規劃體制裡引入「公眾參與」(Public Engagement)的概念,企圖一改以往城市規劃作為專業界別的形象,轉而由不同「持分者」透過公開表達意見、互相討論來建立「共識」。這種「城市規劃的溝通轉向」(Communicative Turn of Urban Planning),在過往十多年在城市議題裡構成了特殊的公共景觀。

有趣的是,現任特首林鄭月娥正是官方推動這種規劃參與方式的早期倡議者。在2008年清拆皇后碼頭事件,她被傳媒稱為敢於「走入群眾」,走入被社運人士佔領的皇后碼頭參與公眾論壇的「辯論」,亦是她獲得「好打得」美名的重要事跡之一。及後「市區重建策略檢討」的公眾參與活動、「起動九龍東」的參與式地方營造,到今天為未來土地發展開展的「土地大辯論」,都可見「辯論」成為了官方處理城市規劃(欠缺)共識的關鍵詞。更有趣的是,林鄭月娥近日繞過土地供應專責小組,拒絕等待辯論結果,自行宣佈填海選項的主張,亦令她同時成為了這場為時十多年「辯論轉向」的終結者。

那麼,如果要形容當今「土地大辯論」為何物,我會說這是一場不可能的共識政治。共識是不會被拒絕的好東西,通常被理解為在紛爭社會中的一道良方。但建立共識的方式,往往是假定不同持分者處於一種對等的資源與關係、擁有充分的知識與資訊、同質的文化與身份,然後他們能夠互相確認立場與利益作出妥協(compromise),達成社會共識。此外,建立共識過程亦通常被理解為是相對於對抗的方法,而不是將對抗視為共識過程的必要構成。

然而,沒有對抗的共識之不可能,在於開放辯論過程必然進入一種論爭的空間(agonistic space),互相表態與競逐位置和公眾認同,開放論爭亦意味著會導致一種無法預期的結果,正如政治學者Michael Briand所言,共識過程就需要「期待混亂」(expect chaos),這亦是論爭所帶來的意義及改變的可能性。一種排拒對抗空間的共識,或理解對抗的過程不是尋求共識的過程,或只開放表態而不開放最終的定案,就形同不能接受最終結果經過論爭後是無法被掌控的。而可被掌控的共識過程,最終亦只會淪為「假諮詢」。故此,尋求一種沒有對抗的真正共識,就彷如追尋一種不存在的現代幻象(Modern fantasy)。

近十多年亦有大量檢視規劃過程的研究都指出,尋找共識的規劃過程往往都無法如願以償,變相令共識過程只是用以為某些持分者的利益「過場」、邊緣化過往在各種城市土地爭議所表達的社會訴求、操控討論、隱沒資訊以達至既定結論等,成為一種將土地政治「去政治化」的政治工具。於是啟動辯論的目的不是在於尋求整體市民達至未知的結果,而是在於展示一種文明的姿態,以「擺平」其他持分者的意見,這種操作在土地大辯論的過程尤其明顯。但到了沒有人再相信林鄭真心對民意的今日,她亦自身揭穿了這套共識政治的底牌。

知識、權力與專業

相對於路人皆見的政府既定立場,較少人揭露的是在辯論當中不少專業者的角色。他們自以為只是在給予中立客觀的「專業意見」,卻拒絕承認自身正在參與在某種權力形式當中,誘導著整個土地大辯論的方向。這股隱藏權力的存在,一直都因其「專業性」而沒有被認真的問題化。

這裡先要說明兩種對「權力」構想的理解。第一種是韋伯式的觀念,認為權力像是財物般可存於特定位置:當你獲得某種位置或被「授權」,就等於「擁有權力」,從而辨認到有些人是「掌權者」,其他則是「無權的人」。按此權力觀念,世上只有掌權者的行為才能帶來實質的改變。另一種福柯式的權力觀,則將權力看待為一種「有效」關係,認為權力並非物件,並不能被擁有,而是在於施予者與被受予者之間的相對關係形式。例如權威作為一種「絕對認受」(Unquestioning Recognition)的權力形式,它能對一些人產生影響,但對一些人是無效的,因此權力並非可掌有的物件,什麼關係於什麼時空產生什麼效果才是關鍵。

如何想像權力,將會對權力運作產生實質的影響。例如,如果市民認為權力是特定的位置,他們是無權者,可導致他們認為自身的行動毫無作用;又如自稱「中立」的人士施予著某種權力關係影響公眾觀感,卻指其自身並無位置,公眾相信他們並無「實權」,令意見更為有效影響到市民想法。

從以上的權力理論,我們可以理解到專業者如何施予權力與他們理解權力的問題。有異於一般人,專業者認為他們是「政治中立」的,是在權力系統以外的獨立聲音,但專業者向公眾提供的知識其實已是一種權力關係的建立,透過提供特定類型的知識來施予權威影響公眾,從而達到「收窄選項」、「順從意見」、「去政治化」等效果。

例如在土地大辯論中,大量透過專業估算的知識生產(未來至少需要1200公頃),令議題設定成為不再講求土地發展優次、分配、壟斷與公義,而變成「如何增加土地供應」;透過大量專業意見論述其他土地選項有技術困難(如閒置地零碎、棕地收地難),來合理化已有既定立場的填海與公私合營釋放地產商農地的議題;隱藏地產商及政府現有所有土地儲備的確實資訊,令討論更集中於造地方面的選項。

若然我們理解到以上這些特殊的知識/權力關係,就會清楚貌似中立的專業者,恰恰在土地大辯論中扮演最富政治性的關鍵角色。參與其中的規劃者/專業者不得不察自身角色,從而反思自身應如何介入土地大辯論的議題設定當中,究竟是透過專業知識操控著「共識」、抑或積極在開啟尋找共識過程中的各種可能性,還是被權力關係影響而選擇了沉默。

作者為本土研究社成員

文章刊於2018年7月23日信報專欄。本欄逢周一見報,由「香港文化監察」邀請不同意見人士討論香港文化及文化政策狀況,集思廣益,出謀獻策。

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