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張量童

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規劃

跳出一個更大的框框

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團結香港基金較早前發布了「強化東大嶼都會計劃」(後稱「新東大嶼」),標題為「跳出框框 想像未來」。

筆者喜見團結香港基金倡議此計劃,為香港未來增闢土地拓展了新的空間。

一直以來,我們都認為維港以外填海造地是最有效率和最有效益的土地供應方案。

「新東大嶼」計劃所建議的填海規模達2200公頃,聲稱可容納110萬人口,人口密度達每平方公里50000人,是現時香港已開發土地人口密度的182%,似乎有點過高。另外,整塊二千多公頃土地,如果能夠適當地分為多個島嶼,對水流和生態環境,應該有正面的影響。

眾所周知,香港雖然有1106平方公里土地,可考慮作發展用途的也所餘無幾。然而,香港水域面積1648平方公里的水域,基於種種原因,適合填海造地的海床範圍也是非常有限的。

團結香港基金也曾估算過未來土地供應需求達9000公頃。就算此計劃的2200公頃都能落實,問題仍然未能完全解決。

博匯認為團結香港基金今次跳出的框框仍是個「小框框」,未有跳出香港地域範圍的「大框框」。

根據博匯的研究,按照規劃人口1000萬的規模和以2050年的規劃年份,實際土地需求達12000公頃(詳見附表)。

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「海上飛地」方案

要為香港未來制訂一個靈活、充裕而又符合實際需要的規劃框架,博匯仍然堅持去年十一月發布的「海上飛地」方案(見附圖),在香港以南水域,填海造地120平方公里(12000公頃),才能真正一勞永逸解決香港土荒問題。

按照博匯的「海上飛地」構想,在現時香港版圖南端向南伸展約35至75公里的海面,在屬於珠海巿行政區範圍的伶仃島、擔桿島和萬山群島一帶,在三個現有島嶼及海域上填海造地約120平方公里,建立「海上飛地」,面積大約相等於香港現時已開發建設土地的一半,此等土地由9個改造天然小島及部分填海而成的人工島組成。

城市設計方面,多個人工島環抱中心海域而成一個較大的瀕海湖(lagoon) ,令城區與水域相呼應、生活空間更添活力和趣味性;分散的群島佈局,更有利於保護自然海洋生態。內湖更是大型水上活動的理想場地。交通方面,將採用綠色智能交通系統(包括地鐵、公路、及區內的懸掛式輕軌系統、無人駕駛捷運系統、自動行人道等),連接中部水域的「東大嶼都會」及南丫島北部,再通達大嶼山、港島及其他區域。預計由中環出發,前往各島嶼,車程僅需35-75分鐘。另外,「海上飛地」設有多個渡輪碼頭,往返香港其他區域如中環、啟德、將軍澳和屯門。

建議中的「海上飛地」,概念類似澳門特別行政區使用珠海橫琴島上約1平方公里土地作澳門大學校舍用途,其實施安排是根據2009年6月27日,全國人大常委會的決定,授權澳門特別行政區,對該用地範圍,依照澳門特別行政區法律實施管轄。

類似「飛地」概念,在廣東省城市與城市之間,亦有實行。根據2017年9月9日的報導,深圳市以全國第一個「特別合作區」的模式與汕尾市合作,成立「深汕合作區」,合作期限為30年;利用原屬於汕尾市的約468平方公里土地,作深圳市擴建產業發展用地及相關配套設施。據此安排,「深汕合作區」的管理建設工作由深圳全面主導,人事權也劃歸深圳,但行政區劃保持不變,仍由汕尾市管轄。

類似的填海造地計劃與規模,近年在中國大陸沿海城市已有先例可循。天津現正進行填海造陸工程,預計在2018年內完成,面積達200多平方公里。120平方公里的填海規模不算少,但事實上,填海一向是大量增加土地供應的有效方法。新加坡,與香港一樣面對地少人多的問題,多年填海獲得的面積已是立國時面積的23%。澳門的現有土地面積約30.5平方公里,其中填海得來的土地約18.9平方公里,是原來陸地的163%。如果能落實此填海計劃,其120平方公里填海面積,亦只不過是現時香港區域1106平方公里陸地總面積的11%。至於中國在南海「吹沙填海」的速度,在2015年曾以九個多月時間便將永暑島的2.8平方公里完成。成本方面,初步估算「海上飛地」的填海及基建按土地面積計每平方公里約300億港元。

香港的新澤西區

填海得來的土地,以更符合宜居的規劃標準建設一個「海上飛地」—「香港2.0」,類似紐約市的新澤西區,而紐約的曼哈頓區猶如香港的中上環灣仔。120平方公里土地內的60平方公里用作商住用途,其中的10%作道路及基建,30%作綠化用地及公園,30%作社區設施、商業、辦公及新型工業等用途,30%作住宅用途。住宅用地佔18平方公里,容積率(實用面積計)3.0。現時香港的人均居住面積,私人房屋為16.6平方米(是新加坡的34%),公營房屋為13平方米(是新加坡的51%)。建議的「海上飛地」,若果採用人均(實用)居住面積27平方米的標準(中國城鎮人均住房面積為36.6平方米),60平方公里已可容納200萬人。將來香港的整體城市佈局會形成香港、九龍、新界人口封頂800萬,「海上飛地」人口封頂200萬。

這個項目的發展方案,可由香港特別行政區向中央人民政府提出。經過國家發展和改革委員會立項審核,由中央政府委派專責小組協助籌建。填海造地以及基建配套設施完成後,由珠海市人民政府以70年期的使用權批租給香港特別行政區作城市綜合發展用地。香港特別行政區將以租賃方式取得該填海得來的120平方公里土地的土地使用權,租賃期限自填海造地工程完成交付日起的70年為止。租賃期限屆滿,經全國人民代表大會常務委員會決定,可以續期。「海上飛地」將行使香港法律。時機成熟時,更希望爭取將「海上飛地」以及周邊水域範圍共1300平方公里的區域納入香港版圖。

「飛地」的存在由來已久。例如梵蒂岡是在意大利羅馬市內的飛地。中國大陸的例子,如前所述的澳門與橫琴、深圳與汕尾的「飛地」安排。這些例子顯示,「飛地」的性質亦因地而異,因各種需要而異,最終目的都是方便人民、發展經濟、促進文化活動等。國與國之間、地區與地區之間就「飛地」內的領土主權、管轄權、行政管理權、經濟管理權、建設權等都可以本著實事求是和便利人民需要的原則而達成協定。

皆大歡喜的局面

項目實施方面,建議中央人民政府與香港特別行政區政府商討相關財務安排;填海造地甚或公屋部分由中國的施工單位承建,以成本價按亞洲基礎建設投資銀行目前年息率3.0%,讓香港特別行政區分50年償還。

香港近年受勞工短缺及其他因素所困,工程造價經常超支、工期經常延誤;同等的工程,造價往往是中國造價的五倍以上。以「中國技術、中國成本、中國速度」,將來配給48萬套公屋/居屋供年輕人認購,讓120萬人受惠,以每戶100平方米算,每平方米20000元的造價,今天的成本價為港幣200萬元,相對今天的樓價有超過數以萬億元的差額,成本減省直接讓年輕一代受惠,相信到時社會怨氣會大幅消減。年輕人可以有更多的可支配收入去進修或旅遊等。他們的創業成本和風險也大幅降低。

土地供應不足一向是本港發展的一大難題,博匯相信「海上飛地」這個治本治標的方案,均可大大減少土地不足帶來的住房短缺以及解決經濟社會發展的瓶頸問題。長遠而言,土地增加不但將增加市民的生活空間、改善市民的生活質素,還將有利於發展多元化產業,維持香港長期經濟繁榮和社會穩定。

看來能有效、經濟、快速地解決土地供應問題,香港才有翻身機會。

倘若120平方公里的填海造地計劃能夠落實,香港便可以從現在糾纏不清的困局走出來 — 郊野公園將得到最大程度的保存;棕地問題得有足夠時間去安排現有作業設施的遷移重置以及與營運者磋商補償問題等;舊區更新因有「調遷空間」而達到人口密度降低、交通基建和社會設施得以改善;第二機場和貨櫃碼頭得以有空間興建與調遷;「鄰避」(NIMBY) 設施如焚化爐、骨灰龕場、殯儀館等得以在新區有更佳的規劃安排;市民的居住單位不致「越買越貴、越住越細」等。

商界再不用去承受超高昂的辦公樓售價與租金。房地產發展商也應該歡迎此計劃,屆時將有過萬億平方米樓面面積的「麵粉」去開發辦公樓、酒店、會展、主題公園、商場、服務式公寓等。投資界在20-30年內,又有超過15萬兆的資產增值空間。

政府又可以發展更多的文化、娛樂、康樂、體育、醫療、教育、社福等社會設施,亦具備條件去舉辦國際盛事如奧運會、世博會、國際論壇等。大健康概念的長者社區又得以在宜居的環境設置。

香港是全中國最開放和最國際化的城市,實行一國兩制,有健全的國際金融商貿法律體制和國際關係網絡。擴大香港的土地空間,亦即是擴大中國國際活動的載體,對「一帶一路」倡議和粵港澳大灣區的發展非常有利。

果真如此,香港繼續繁榮穩定多50年,問題不大。

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比較「新東大嶼」與「海上飛地」

簡單比較一下此「新東大嶼」計劃與博匯的「海上飛地」計劃。

「新東大嶼」在做規劃與工程詳細研究和環境評估的同時,要走程序諮詢公眾,受影響的持份者勢必提出修改或反對意見、甚或司法覆核。項目的規劃方案無法在較確定的時間段內確定,有可能拖延三至五年。到規劃方案定稿後,再要去城市規劃委員會、立法會公務小組和財務委員會審議時,又是一輪爭辯以及有可能發生的另一輪司法覆核。這又可能再耽誤三至五年。如果「新東大嶼」能如ARUP顧問所說的在11年內可以有第一個居民入住,相信是沒有計算上述的不確定因素。事實上,土地供應專責小組主席黃遠輝先生也曾多次公開明言在香港範圍內填海造地,動輒也需時15-20年。

「海上飛地」是在香港區域以外中國大陸的水域,在中央政府支持下,由中國的施工單位興建,其立項包括環評的手續相對簡單很多,可避免冗長的香港模式諮詢過程以及司法覆核風險。另外,成本方面,同樣的工程,目前香港的成本往往是大陸的4至5倍。在「海上飛地」範圍填海,可採用中國先進的吹沙填海技術,比一般香港採用的方法更簡單省時。

及此,正值維港以外填海造地去解決土荒的共識在社會上漸漸形成,大家不妨再向前走多一步,跳出一個更大的框框,探討一下「海上飛地」的可行性。

國家主席習近平於2017年6月30日在慶祝香港回歸二十週年活動致辭時也曾鼓勵香港要「探索發展新路向、尋找發展新動力、開拓發展新空間」。

為香港謀劃未來,要有穿透未來的眼光、要有創新戰略的思維、要有海納百川的胸懷、要有排除萬難的堅毅。我們希望,這個「香港2.0」的「B計劃」能成為眾多土地供應方案的其中一個選項,讓市民大眾分析討論。我們相信,倘若本計劃能普遍獲得市民接受,特區政府是有信心、有能力去推動此計劃,從而為下一代創造條件,為香港未來締造一個創新、綠色、智慧、開放、和諧的世界級大都會。

文:張量童(博匯召集人)

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