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蘇文英

修讀社會學,近年關注公平貿易、農業、小農經濟和糧食系統,共同撰寫《共享城市》、《共享香港》、《近田得米》 網誌

政經

漁農署為海魚養殖牌照僭建「出局機制」

漁農署為海魚養殖牌照僭建「出局機制」
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前言︰立法會食物安全及衛生委員會將於2019年2月12日討論「海魚養殖的發展」,當中最為觸目為向養魚戶及休閒垂釣魚排新增三項規管︰(a) 海排面積須與牌照面積相同;(b) 魚籠面積須不少於七成的牌照面積;(c) 養魚場須達到每平方米十公斤的最低養殖標準,並寫入海魚養殖牌照第15條內。預料受影響漁戶最少有931戶,涉及26個養殖區。漁農自然護理署代表在出席三場漁業界別的諮詢時表示,會否把標準拿到立法會諮詢和實施日期均有不同的說法,令漁民感到署方前言不對後語。

漁民反對漁護署的新政,在於署方已一早在海魚養殖牌照樹立不平等的權力。旦凡紅潮和颱風等問題,漁民都不能把魚類的損失歸於政府。在第12條指︰「如因天然災害或非香港特別行政區政府所導致的海面意外,而致此牌照所指定之養魚範圍有任何損毀或魚類損失,持牌人不得向香港特別行政區政府要求賠償。」

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圖1、海魚養殖牌照規定第12條,署方已剔出颱風、紅潮等各類天然災害因素,製造「輸打贏要」的不平等經營環境。

海洋本身是極之敏感的水質,各種污染和病毒散播也可以隨風向、水流四處蔓延。加上全球暖化,海洋吸收極多的溫室氣體,導致海水溫度上升,改變了海洋生態和物種的生長情況。

現時本港養魚難度極高,主要有三項原因,導致養魚存活率大不如前:

1. 有毒紅潮近年大爆發,甚至不尋常地在冬天和「靚水」的狀態下發生

政府表示紅潮大多屬於無毒性,並設有紅潮預警機制。但根據漁民前線經驗,以2018年度為例,他們一年收到的紅潮通報草略估計多達20多次,最誇張每月收到6次通報,意指紅潮平均每隔5-6日就爆發一次。加上紅潮通報機制只會在平日星期一至五進行,夜間和公眾假期會暫停服務。

當政府接獲漁民的魚類缺氧個案,也不會提供即時的魚類拯救服務,而是等化驗師到漁排抽取水板和死魚、解剖、等待化驗結果、撰寫報告後,才為事件作出結案陳詞。

程序之慢及千遍一律的「無毒」報告總結,令漁民有感其養魚的困難長期被忽視。社會長期對漁民污名化,也令漁民感到很氣餒,像是公共政策可消失的群體。

即使漁民在紅潮期間,出盡全力增氧為魚類施救,魚類仍然回天乏術。漁民表示救到都沒用,縱使有些不會立即死亡,但續命不久。近年有毒紅潮(如米氏凱倫藻)突然出現,並不尋常地在臨近魚類收成的時期爆發,有時甚至為魚類帶來海蝨、虹彩病毒、神經壞死病毒。

雖然這些病毒對人體無害,但已不限於本港水域出現,而是全球性問題。城市擴張和生活廢水直接排入海洋,加上不可持續的海產消費模式,令海洋資源儲量大跌,整條海洋食物鏈已逐漸出現崩壞,病毒也在全球各處成為風土病。

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圖2、有漁民代表指,若按照署方的養殖標準,飼養1萬條青斑,原訂賺取的市價為港幣36萬元,扣除魚苗成本和整個養殖周期的飼料成本,推算淨賺港幣11萬元。但若不幸中途發生紅潮,魚統處只會以每斤10元或以下的價錢收購,最終推算虧蝕港幣25萬元。

2. 改造漁排成本超昂貴

政府要求養殖戶改造魚籠面積佔魚排總面積七成,忽視漁民改造魚排的成本。一條耐水性及防侵蝕的杉木價格最廉價也要港幣7000元,若要加固整個魚排的魚籠及達到每平方米十公斤魚產的衝擊力,及要承受氣候變化導致超強颱風的破壞力,漁民先要支付的漁排維修費估計約十多萬元。

3. 本地海魚缺乏防衛性訂價機制,與血汗海鮮惡性競爭

政府限制養漁戶不得把漁排拖離受管制的養殖範圍,強迫漁民要眼白白看魚類反肚。即使他們把命懸一線的魚類迅速向魚業統營處賣魚,魚販通常以壓價手段收購,甚至以低於市價一成的價錢交易,導致漁民血本無歸。

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圖3、2015年大埔海爆發有毒的米氏凱倫藻紅潮,多個養魚區受影響,包括︰鹽田仔、榕樹凹,漁民飼養的沙巴躉嚴重缺氧,游到水面 (相片由受訪者供應)

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圖4、養殖戶不斷增氧,為魚類施救 (相片由受訪者供應)

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圖5、漁民已即日迅速把還活著的魚送到魚業統營處出售(相片由受訪者供應)

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圖6、原訂成熟魚的售價為每斤120至140元,但受紅潮影響,收購價跌至每斤10元(相片由受訪者供應)

如果政府要求漁民養魚七成,粗略估計漁民每次飼養一批魚,蝕本約20萬元。本港大部分養殖戶屬家庭式經營,無法每次承受紅潮帶來的經濟損失。政府表示漁民可申請漁業持續發展基金和漁業發展貸款基金,前者幾乎只接受公司註冊和非牟利機構申請,拒諸傳統家庭式養殖戶於門外。至於貸款基金,若涉及申請大額撥款,漁民需要抵押資產,如自住物業,做法與現今的借貸公司無異。

漁民已努力調整策略,專略飼養酒席的貴價魚,如沙巴躉、青斑,但仍未看到行業曙光。由於香港糧食沒有進口限制,也不為本港魚價進行防衛性的訂價策略,如類似公平貿易機制的最低收購價,也不為有心經營可持續漁業的漁民向大眾推廣魚產,導致東南亞國家,如印尼、馬來西亞、泰國、越南等國家的血汗海產一年四季在香港傾銷。香港漁民也完全無法招架國際魚類價格逐底競爭的困局。

4. 木製漁船淘汰後,魚排已變成後勤功能

其次,由於過往的木製罟船、刺網船等被淘汰,改用纖維舢舨,但舢舨的儲物空間不能與木製漁船相比。尤其漁民習慣使用不同捕魚工具,如捉魷魚便需要魷魚網、捉馬友便需要馬友網、若捉黃魚便要黃魚網、甚至浮泡、膠桶等維修物料。每種魚具平均體積佔了一平方米,故漁民已習慣利用漁排作為後勤支援。若政府要規管魚排面積跟牌照完全相同,反而漠視了漁民失去儲物空間導致產業效率下降。

5. 處方以「擠牙膏」方式,為休閒垂釣牌照不斷設限

有休閒垂釣牌照的持有人表示,當初以為政府鼓勵漁民由傳統漁排轉型至休閒漁業,但沒想過申請時要得到附近四周的漁排牌主同意方可以發牌。當取得持份者同意後,又投資數十萬元加固魚排、買保險、安裝環保廁所,最後政府不斷用「擠牙膏」的方式,在他申領牌照後才交代還要遵守更多規矩。因為他會帶客人在養魚區以外範圍游水,有次客人帶了水泡,放在他的魚排,署方向他發出警告信,說休閒垂釣場不能放置「非養魚用品」,令他百思不得其解。若他一年內收到三次警告信,其休閒垂釣牌就被吊銷。

總結

政府於2010年推行「可持續漁業發展」政策,社會認為是難得一場的官民合作的環保運動勝利,但不正視自己一直以懲罰性機制,逐步陰乾本地漁業,每隔一段時間就出現新規則,有時是立法形式,有時是行政措施。

譬如政府於 2012年以2012年6月15日的劃線方式實施「捕魚證」(官方政策名稱︰「本地漁船登記」),有不少漁民一夜之間突然由合法漁民變成「非法漁民」,也衍生多達400多宗捕魚證上訴案件,需要經過行政長官辦公室的上訴委員會審議。漁民對養魚牌照收緊,其屈委也源於過去接近十年接二連三的政策打壓,希望能守護最後一道的資產。

到現在,政府還要收緊養殖業標準,似乎有心製造「留魚不留人」的政策局面,甚至演變為「出局機制」,令漁民蒙受巨大的經濟和社會污名化的壓力。只要他們稍有閃失,政府和民間都對漁民進行集體怪責,甚至動輒運用巨大的公共行政權力,鏟除漁民群落。

捕魚政策實施接近7年,海洋資源未見有復甦的氣息,政府無法打擊非法漁船在香港水域捕魚,加上都市化帶來大量基建工程和污水排放導致海床老化,臨海的海岸線被拉直,紅樹林被鏟除,也導致海洋生物逐漸失去繁殖及棲息地。

假若可持續漁業發展的構想是「留魚留人」,政府不應對身陷逆境的漁民僭建更多規則,令行業發展更為窒息。

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