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【文化論政】朱福強:香港迫切需要一條完善的《檔案法》

【文化論政】朱福強:香港迫切需要一條完善的《檔案法》
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《檔案法》是一條規管公職人員(包括政府及公營機構)的法律。世界上絕大部分地區,無論是民主還是獨裁威權的政府,都會為公共檔案的管理訂立法律;前者動機是彰顯為政者問責精神,後者則藉此以收監控治下各級政府人員施政之效,兩者雖異道,但也算是同歸。

公共檔案消失成風土病

但香港特別行政區政府是異類,她既不民主,也不威權,又不是由人民選出,嚴格來說,不須向人民問責,而事實好像的確如此;她對人民的知情權,似乎更視之為洪水猛獸,可免則免!明乎此,對政府就訂立《檔案法》一直所採取的抗拒態度就不會感到意外。

不幸的是(對政府及人民兩者皆然),這些年來,環繞公共檔案管理的醜聞不絕於耳,2012年南丫撞船慘劇奪了39條人命,皆因海事處涉嫌相關的驗船報告立檔混亂,出事船隻還未設有水閘門也獲批出海證;2008年赤柱的一棵刺桐古樹塌下當埸壓斃一名年輕少女,死因庭直指康文處的驗樹報告在電郵系統裏不知所終,導致那棵已壞死的古樹沒有被即時移走;再有橫洲摸底、鉛水事件、沙中線等一連串涉及檔案紀錄的事件及醜聞,令人不禁懷疑,公共檔案不斷被消失,是否已成香港的風土病?公共檔案的管理又是否已到了無可再爛的地步?

就在這個時候,法律改革委員會轄下的檔案法小組發表它們經5年冗長時間研究的諮詢文件。文件洋洋灑灑共180多頁,但大部分都是重複過去十多年間官方及民間對公共檔案管理議題發表過的研究報告,包括申訴專員公署(2014)、審計處(2012)及民間智庫思匯(Civic Exchange)於2007及2011的兩份研究報告,當然少不了政府檔案處本身在此期間回應立法會的答問紀錄。

諮詢文件不稱職

說得難聽一點,似乎是東拼西湊一大堆。這本來無傷大雅,問題是除此之外,我們似乎見不到委員諸公最終除了認為訂立《檔案法》是有必要的(這幾乎是文件唯一的建議)之外,沒有針對當前檔案管理情況作出詳盡分析、指出目前公共檔案管理制度崩壞之處,更無建議應訂立一條怎樣的《檔案法》才切合香港的「國情」。一份沒有「建議」的法律諮詢文件,應該算是罕見。

委員們研究及比較了5個國家的《檔案法》,包括英國、愛爾蘭、澳洲、紐西蘭及新加坡。我不想猜測委員諸公背後有什麼動機,這幾個國家的《檔案法》,除了紐西蘭外,其餘都是在1980年代訂立的,保守兼有點追不上時代的需要。為什麼同是普通法實施地區,委員們不考慮參考美國、加拿大和澳洲某些省份近年訂立的《檔案法》呢?例如加拿大的沙斯克其萬省(Saskatchewan)及澳洲的新南威爾士省(New South Wales)的《檔案法》,都很值得我們借鑑。

立法建議令人不安

當然最令人憂慮的是,細閱整份諮詢文件及從小組委員主席廖長城在諮詢文件的記者發布會上頗具「傾向性」的發言,我絕有理由相信,除非將來有不可預見的重大民意壓力,法改小組一定會建議政府立一條甚為保守的《檔案法》,剔除一些構成良好及有效力《檔案法》的關鍵性條文。例如,它們不認為檔案管理當局有需要由專家領導及賦予獨立權力去執行其權責;傾向反對懲處違法者,認為這會傷害公職人員的士氣;對成立民間監察議會又有保留;又認為法律延伸至受公帑資助的公營機構時機未成熟,藉口是當前香港沒有足夠的檔案管理專業人才。更甚者,避而不談歷史檔案的最終開放予市民的查閱和利用權,把相關的法律規劃推卸給法律改革委員會另外的一個專責檢討政府資訊公開立法的小組。

可以肯定的是,如果將來的《檔案法》是根據小組現時的傾向而訂立,這條法例肯定是千瘡百孔、無約制力兼不能有效施行。立了等於無立,與現行單靠所謂的強制性行政指引的管理模式無異。看來,我們是否又一次要「袋住先」?

作者為前政府檔案處處長

檔案法專題五之三

文章刊於2019年3月11日信報專欄。本欄由「香港文化監察」邀請不同意見人士討論香港文化及文化政策狀況,集思廣益,出謀獻策。

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