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廖長江柒少陣啦之二:國歌法提問設限!?

廖長江柒少陣啦之二:國歌法提問設限!?
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1. 《議事規則》第22(1)條保證任何議員均有權(ie「可」)「就政府的工作向政府提出質詢,要求提供有關該事的資料,或要求政府就該事採取行動。 」
 
2. 雖然《議事規則》第22(1)條在委員會層面並無相應的條文(無論有否經過適應化),但第22(1)條其實旨在體現《基本法》第73(5)條,即立法會(議員)「對政府的工作提出質詢」的職能。就此,時任原訟法庭法官張舉能(現任終審法院常任法官)於《鄭家純訴李鳳英》一案中[1],裁定《基本法》第73(5)條下的質詢權,無論性質上還是實務上都可由立法會的委員會行使,不可能專屬於大會。

3. 在這背景下,根據《法案委員會主席手冊》第4.15段,主席負責「叫喚」議員發言,並有權規管議員發言的次序。《法案委員會主席手冊》第4.31-4.33段則賦予其「維持會議秩序,確保議程上的事務以有效率的方式妥善處理」的一般性權力,及個別情況下規管議員發言方式及內容的權力。
 
4. 參照一般法律解釋原則,處理類似主題的類似文件可為條文意義提供上文下理或語境[2]。
 
5. 在這方面,值得留意《事務委員會主席手冊》第3.15段與《法案委員會主席手冊》第4.15段的行文和內容完全相同。但前者在第3.16段賦予事務委員會主席額外的權力:
 
「3.16 若時間有限,而輪候發言的議員人數眾多,主席在此情況下可能要:
(a) 規定每位議員只可提出一項問題及一項簡短的跟進問題;或
(b) 設定時限,例如以5分鐘為限,在該段時間內讓議員提問及讓政府當局就有關提問作出回應;及
(c) 不邀請那些已發言的議員再次發言,直至其他想發言的議員已全部發言為止。 」
 
6.《法案委員會主席手冊》並無賦予法案委員會主席類似的權力。這是一個重要的差別,顯示《法案委員會主席手冊》有意收窄法案委員會主席的權力。
 
7. 《法案委員會主席手冊》本身的草擬歷史[2]確認,該《手冊》沒有加入類似上述《事務委員會主席手冊》第3.16段的條文,是草擬者為了確保法案委員會主席不獲賦予類似的權力。
 
8. 《法案委員會主席手冊》的擬稿曾特意於第4.17段提及《事務委員會主席手冊》第3.16段下的權力,似乎暗示法案委員會主席原則上亦可享有相同的權力。但緊接著的第4.18段即明文限制此項權力,指出

「上文第 4.17段所述的做法,在法案委員會***逐一審議有關法案的條文時***,未必合適或切實可行。」
 
9. 時任立法會議員李柱銘建議加強第4.18段所載的限制,並將其修改為

「上文第4.17段所述的做法,不適宜在法案委員會中使用。」
 
10. 經討論後,議事規則委員會似乎原則接納了李柱銘的意見,所以決定從手冊刪去第4.17及4.18兩段。[4]
 
11. 參照上述的草擬歷史,並與無論結構還是內容都相似的《事務委員會主席手冊》比較,可見法案委員會主席於法案委員會的任何階段(但尤其於「逐一審議有關法案的條文時」),皆沒有為議員發言設時間及次數限制的權力。
 
12. 正如上面第2段指出,既有案例顯示《議事規則》中有關質詢的條文,或至少其背後反映的原則,理應同樣適用於立法會的委員會,包括法案委員會。就此,《議事規則》的E部(「向政府提出的質詢」)及議會一向的行事方式,明顯就議員提出口頭質詢設立更大的限制。如果法案委員會主席連原則上可受較大限制的口頭問題都無權設限,拒絕接受議員提出書面問題似乎更難在憲制和程序上站得住腳。
 
[1] [2011] 2 HKLRD 555 at [112], [147]。

[2] 參見HKSAR v Special View Ltd [2018] HKCFA 46, [2018] 6 HKC 477 at para 36 per Fok PJ。

[3] 條文的草擬歷史,例如草擬者曾否明確地接納或不接納某一修訂建議,可「合理和合法」地被視為影響條文真正意義的「有力」考慮因素:Commissioner of Rating and Valuation v Agrila Ltd (2001) 4 HKCFAR 83 at paras 72-74 per Sir Anthony Mason NPJ。

[4] 參見立法會 CROP 14/05-06號文件第3-5段。

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