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單程證係內地批呀,但無話香港要無條件接受喎!

單程證係內地批呀,但無話香港要無條件接受喎!
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題為編輯所擬,攝:Alex Leung。

1. 原訟法庭法官周家明最近於《郭卓堅訴香港行政長官林鄭月娥》[1]案中裁定,「根據基本法第22條(4) ... 限制每日入境的中國大陸新移民定居香港的數目的決策權在中央人民政府主管部門的手中,而不是在香港特別行政區行政長官的手中。」
 
2. 表面上,周法官似乎否定了由香港政府審批單程證申請的可能。但如果要準確理解該判決的效果,必須先將其置於案件的事實背景之中。
 
3. 郭卓堅要求法庭頒令,迫使行政長官「執行《基本法》22條」並直接「減少單程證名額」,否則即屬「行政失當」。周法官的判決,其實可理解為道出了明顯的事實:單程證本質上是一份由內地當局根據內地法律簽發的文件,香港政府當然沒有職能直接干預內地行政。
 
4. 但判決並沒有施加法律責任予香港政府,在中央人民政府主管部門作出相關決定***之後***,須無條件接受內地居民入境並定居香港,並不可審查其入境在香港法律下的合法性。
 
5. 事實上,就單程證的政策而言,時任原訟法庭法官區慶祥在《DI v Director of Immigration》[2]案中認為,雖然單程證的簽發是專屬內地當局的權力,香港政府無權替其決定何人應獲發單程證;但同時「無可爭辯(unchallengeable/cannot be disputed)」的是,憑藉單程證進入香港的內地居民,仍然與其他國籍的訪客受同等的入境管制,尤其是入境部門可按每宗個案的情況('on a case to [sic] case basis'),拒絕他們入境。簡單來說,香港政府在《基本法》第154(2)條下「實行出入境管制」的權力,同樣適用於持單程證人士。[3]
 
6. 入境處自行按香港法律,撤銷持單程證人士的居港准許,以往亦不乏例子。譬如在《馬志清訴入境事務處處長》[4]案中,因為身為香港永久居民的男方本來已有另一段有效的婚姻,所以他和案中持單程證的女方締結的婚姻,在法律上屬無效。上訴法庭法官張澤祐就此裁定:
 
「[女方]唯一可以合法來港居留的基礎是[她]是與[一名香港永久居民]合法婚姻的妻子。若果這段婚姻根本是無效的,[她]根本是沒有合法的理由來港居住。[她]是否知道陳重婚對她可否合法入境一事沒有關連。[入境事務處處長]是有權基於婚姻無效為由撤銷給予[其]居港的准許及對[她]作出遣送離境令。…」
 
7. 按同一邏輯,入境處如果
 
「... 斷定單程證是以非法手段取得,即使單程證是真實有效的證件,這並不表示申請人是合法入境,處長有權向以非法手段取得單程人[sic]的申請人,發出遣送離境令。」[5]
 
8. 在此等情況下,香港法律將視該內地居民為「非法」入境者。即使他/她已經居於香港7年或以上,亦因不算「通常」居港,無法因此成為香港永久居民,入境處自然有權將其遞解出境。[6]
 
9. 在這方面,內地當局(通常為公安局)就單程證合法性的說法(譬如婚姻是否虛假等事實問題),香港當局並無責任全盤接受,而是有權自行衡量其作為證據所佔的份量。[7]當然一般來說,除非有其他相反的證據,否則香港當局有權假設公安局是經妥當調查後才得出有關的結論。[8]
 
10. 然而,即使單程證的合法性本身並無疑問,按香港政府的官方立場,持單程證人士的永久居民申請也不一定獲批。
 
11. 譬如雖然憑藉單程證在香港取得的無限制條件逗留(unconditional stay)年期為7年,但7年過去後,持單程證人士也不會自動被視為「通常居於香港連續7年或以上」;[9]如果該人士無法提供證據證明他在該7年期間確實「通常居於香港」(而非居於中國大陸甚至外國),即不符合法定獲取永久居留權的資格。[10]
 
12. 另外,根據《入境條例》 第20(1)(a)條,行政長官可向在香港被裁定犯可處以不少於2年監禁的罪行的非永久居民發出遞解離境令。周家明法官在《MI v Permanent Secretary for Security》[11]案中暗示此權力亦可用於持單程證人士。
 
13. 在該判決第57段中周官指出,無論有關人士是否持有單程證,政府都必須以第20條所反映的公共政策為基礎,妥當地行使發出遞解離境令的法定權力。
 
14. 遞解離境令一旦發出,該命令中指名的人一般終身(’for life’)都不能進入香港,除非保安局在特別例外情況下,行使《入境條例》第53或54條下的酌情權,暫緩執行或撤銷該命令。[12] 和一開始發出遞解命令的權力一樣,周家明法官強調普通法要求政府必須妥當地按入境政策(即只在特別例外情況下)行使第53及54條賦予的法定權力,不應考慮有關遞解離境令牽涉的人士來自中國大陸還是其他國家。[13]
 
15. 當然,即使香港政府有權審批持單程證人士的入境申請(或在若干情況下將其逐出香港),不等於可不尊重或不保障他們的家庭權利。雖然單程證制度的運作極不透明,一直為人詬病,但正如終審法院在Kong Yunming v Director of Social Welfare案[14]中指出,大多數在單程證計劃下來港的人,本身就享有永久居留權,促進他們和香港的親人團聚是一個「人道及值得稱道的目標(humane and laudable purpose)」。至少就香港永久居民而言,政府在行使「實行出入境管制的憲法責任」時,應有責任考慮《香港人權法案》及《公民權利和政治權利國際公約》所確立「家庭作為社會之自然基本團體單位,應受到保護」的原則,並盡可能達至「家庭團聚」。[15]
 
16. 至於政府對非香港永久居民(無論是中國籍的新移民還是非中國籍的外傭)作出的入境決定,在現時香港法律下,很可惜地確實可以完全無視當事人(或其子女)的家庭權利會否因家庭分離而受損害。[16]但對於此等狹隘的看法,其實聯合國人權三個公約機構(即經濟、社會、文化權利委員會、人權事務委員會及兒童權利委員會)過去23年已先後9次深表關注。人口政策最終會否淪為方便侵犯人權的藉口,是社會必須小心思考的問題。

[1] [2019] HKCFI 490第3段。
[2] (未經彙編,HCAL 135/2015,2017年12月8日)第43-44段。
[3] 另可參見Vallejos v Commisioner of Registration (2013) 16 HKCFAR 45第86段,終審法院首席法官馬道立於其中指《基本法》第154(2)條「將實行出入境管制的憲法責任委派給予香港特別行政區政府 (allocates constitutional responsibility for immigration control on the HKSAR Government)」。
[4] [2015] 1 HKLRD 1133。
[5] 《蔡家德訴入境事務處處長》 (未經彙編,HCMP 1426/2012,2012年9月25日)第13段 per 上訴法庭法官關淑馨。
[6] 參見《王家衍訴入境事務處處長》(未經彙編,CACV 1937/2001,2005年1月25日)第18段 per上訴法庭副庭長胡國興。
[7] 參見Li Fu Shan v Director Immigration [2002] 4 HKC 284 第79段 per 原訟法庭法官夏正民;Choi Ka Tak v Director of Immigration (未經彙編,HCAL 97/2007,2008年7月23日)第28-29段 per 原訟法庭法官林文瀚及朱芬齡。
[8] 參見Choi Ka Tak,同上,第30段 。
[9] 這是香港法例第115章 《入境條例》 附表1第2(b)段(及《基本法》第24(2)條)訂下有關成為永久居民的資格。
[10] 參見 Wang Wenxiang v Registration of Persons Tribunal (未經彙編,HCAL 177/2013,2015年11月6日)。
[11] (未經彙編,HCAL 44/2016,2017年5月9日)。
[12] 參見Sabir Mohammed and Another v Permanent Secretary for Security, HCAL 114/2015 27 January 2017 第48-60段 per 原訟法庭法官區慶祥。
[13] Touray Edrisa v Permanent Secretary for Security (未經彙編,HCAL 91/2016,2017年5月15日)第50段。
[14] (2013) 16 HKCFAR 950第56-61段。
[15] 《談雅然訴入境事務處處長》 (2001) 4 HKCFAR 266第273F-G, 274C-D, 275C-D頁。
[16] 參見Li Nim Han v Director of Immigration [2012] 2 HKC 299; Comilang, Milagros Tecson v Director of Immigration [2018] HKCA 175。Comilang的上訴已於2019年2月28日及3月1日在終審法院席前審理,現正等候法院最終裁決。

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