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以自由看待緩解貧困

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與其他發展議程比較,中國的扶貧似乎嵌入更多的西方理論元素。這主要顯示在它對貧困起源於西方「大變遷」(GrandTransformation)全球性質的認同。就是任何有意義的干預措施,都必須首先將貧困分解為獨立的「收入增加」和「基本需求」問題。解決問題的方法,便是以每天收入一美元為標準線,通過增加購買力保證貧困人口營養攝入量的需求。

貧困性質的全球化,使得貧困的定義極其狹窄,而貧困的空間分布也趨於同構化。從次撒哈拉國家到南亞,以致中國的西北乾旱帶和西南山區,貧困的全球性閱讀方式使得廣泛的經濟增長成為唯一的政策選擇,其結果是將「基本需求」所包含的「免受困苦的可行能力,以及能夠識字算數、享受政治參與等的自由」排除在外。通過諸如世界銀行、UNICEF,FAO等世界組織在全球的干預活動,不包容的「收入增加」和「基本需求」政策,更劇化了現實中宏觀經濟政策和扶貧戰略之間的矛盾。

中國在七九至九六年的第一階段扶貧行動,便是對貧困全球性閱讀的一種回應。一方面,經濟增長亟需收入分配、財政支援、社會保障、人口流動等政策偏向城市。

另一方面,經濟增長愈廣泛,貧困的定義愈狹窄(僅限於婦幼保健、人畜飲水、小額貸款、以工代賑等),而貧困的緩解也愈不平衡。

因此,儘管在此期間農村貧困人口從四點九億下降到九千七百萬,但貧困的緩解基本上集中在七九至八四年和九三至九六年。這兩個時期之外,貧困人口不是有所回升,便是脫貧人口有所下降。

正是在這種背景下,中國政府在九四年出台「國家八七扶貧攻堅計劃」,確定五百九十二個國家重點扶貧縣。通過縣級政府的瞄準機制,將「經濟增長」和「基本需求」重新結合起來,在使用「區域性」擴大貧困定義的同時,也使用縣、鄉、村的政治組織逐步收縮貧困的空間解釋,企圖改變中國此前在國際合作中出現的「收入增加」和「基本需求」政策的不包容,以及貧困地區同構化的問題。

這種強調本土性閱讀的扶貧方式起源於中國八三至九二年間在西北部寧夏回族自治區南部山區八縣實施的區域開髮式扶貧。一方面通過農村綜合發展計劃為貧困人口建立資產提供暫時性的政策。另一方面通過扶貧資源的提供,也使得縣級政府可以使用城市管治方式實施短期專案。

更重要的是,阿馬蒂亞.森(AmartyaSen)有關「人的實質自由是任何發展議程的最終目的」的闡述在中國創新的瞄準機制中找到了它最重要的詮釋。一方面,「收入增加」和「基本要求」在非市場條件下變得更為互相包容,容許經濟條件外,政治自由、社會機會、透明性擔保、防護性保障等權利也可被納入貧困的定義中。

另一方面,「區域性」又使得全球性質的扶貧政策不再具備強烈的「排他性」色彩,通過行政指令的資源分配方案,使得扶貧力量也可以抵達貧困結構性質不一樣的異構化地區,完成以「自由看待緩解貧困」的具想像力閱讀方式。

吳永輝

在中國工作的香港專業人士

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