作者：陳允中﹝香港科技大學社會科學部助理教授, Ph.D. UCLA Urban Planning﹞

文章節錄版刊於四月二十八日明報世紀版

當香港400多位文化界、藝術界與學界聯署反對政府拆遷皇后碼頭時，我正好在美國西岸參加一個討論海港規劃的研討會。在會議休息中間，我一邊寫這篇文章一邊跟讀東亞系的加拿大學生聊天。他很困惑的問我:「為什麼香港要拆天星碼頭？好可惜啊！我們全家人都喜愛的碼頭，雖然只到過香港旅行兩次。」我實在想不出好的解釋，只能說：「不是香港人想拆，是香港政府短視近利。」「可是為什麼民眾不出聲呢? 」實際上，民眾己經用很多種方式出聲，甚至上街及絕食抗議都做了，就是救不了這個聞名全世界的香港地標──天星碼頭。

在全世界，保育本來就是一個充滿爭議性的都市公共議題。面對爭議性的公共決策，政府有很多種方法解決。Sherry R. Arnstein 在1969年就己經提出政府可以用八種民眾參與的方法。﹝註一﹞它當時就明白表示「諮詢 (consultation)」只是象徵性(tokenized)的民眾參與方式，因為政府很容易操緃這個諮詢過程。政府可以透過很有限及選擇性的諮詢對像及議題，製造出附合政府既定方案的「民意」。這也就是呂大樂教授批評香港諮詢政治(或假諮詢)己經破產的原因。參與民主 (participatory democracy)的精神，就是要政府放權給民眾與社區。把決策與執行的權力越往下放，表示民眾參與程度越高，越附合參與民主精神中的「程序公義」(procedural justice)。這是香港政府還沒有體會到的精神 。David Wilcox 在Arnstein 的基礎上把民眾參與的方法歸成五類。﹝註二﹞最底層次參與是第1, 2 類的「提供資訊」­及「公眾諮詢」；越高層次的參與(第3, 4, 5 類)，就更附合參與民主所要求的程序公義。

1. 提供資訊 (information) – 告訴民眾政府到底計劃了什麼
2. 公眾諮詢 (consultation) – 政府提供數個方案，並聽取民眾回應。
3. 共同決策 (Deciding together) – 提供機會給民眾提出意見與方案，共同找出最佳方案。
4. 共同行動 (Acting together) – 組織一個由各持份者/團體組成的委員會，共同決策與執行計劃。
5. 支持自主的社區提案 (Supporting independent community initiatives) – 這是民眾參與的最高境界。規劃由民間主導推動，政府協助共同執行。

任何一個民主政權，都會靈活運用各種不同的民眾參與方式來體現規劃中的程序公義。台灣的「社區總體營造」，主要是屬於第5 類的參與。規劃由社區主導，國家資助。香港的灣仔區民間推動的­「藍屋社區保育計劃」也希望能試驗第5 類，由社區自主規劃與管理。但市建局願不願意放權，是主要的變數。

假諮詢

不幸的是，香港的官僚體系還沒有真正受到20年來「民主發展的洗禮」。當官的做任何決定都甚少需要付政治責任。因此，官員沒有壓力要把手中的權力下放給社區及民眾。因此「假諮詢」成為香港官員們最熟悉的「行政慣性」 (如果操縱至精就變成「行政暴力」)，不但可以繼續掌權、控制資訊資源、又可以操縱民意為政府內部己經談好的方案背書。諮詢，只不過是擺一個姿態罷了，因為結果一般跟政府預期的一樣。(假)諮詢就如同小圈子選特首一樣，兩年前就己經知道誰當選了，但形式上還是要把「(假)民主大戲」唱完而己。

香港假諮詢最令人擔憂的還不是「假借民意」那麼簡單，而是幕後操緃的勢力不清楚。有權有勢的利益團體及個人可以輕易的利用各種正式與非正式管導影響政府的既定方案。當利益都交換好之後，再拿出去給大家選。這不是香港特區政府發明的，是英殖民政府留下來的「菁英政治」的產物。美國地方政府的研究中稱這種官商(獨缺民眾)共同發展城市土地的方式為「親成長聯盟」(pro-growth coalition)。差別是美式的親成長聯盟必須在一個民主制度內運作，預算還是要民選的地方議會通過，因此表面上規劃還是要強調一定比例的公共使用及公共利益。英殖民政府的「菁英政治」是建立在不完整的民主制度下，所以可以赤裸裸向商業利益傾斜，不太需要考慮公共使用與利益。西九龍及Cyberport 的單一招標方式就是最好的例子。

為了控制諮詢的結果，香港政府提供給民眾的資訊是片面及選擇性的。在沒有「資訊自由法」(information freedom ordinance) 的保護下，政府不需要提供足夠的資訊，民眾只能在政府定好的框架中做很有限的選擇。如此的諮詢其實連Wilcox 第1.類的參與層次 – 提供完整資訊 – 的程度都達不到。我參加過無數次政府辦的(假)諮詢大會，每一次民眾要求都是: 麻煩政府提供更多資訊。官員們每一次都說:「謝謝大家的意見，我們會仔細的考慮」。當媒體的水銀燈關掉後，民眾要求的資訊還是石沈大海。

天星與皇后的規劃問題為什麼那麼令人失望呢？因為它把政府的假諮詢制度問題暴露無疑。更可笑的是，政府其實連假諮詢都沒有辦過就拆了天星。當民眾提出強烈要求保留時，政府知道阻擋不住民意，就把13位抗議者拒捕，連夜把天星碼頭送到堆填區消滅，造成既成事實，不能回頭。

同樣的，皇后的命運也跟香港民眾無關。政府在皇后的「民眾參與」工作中，暴露假諮詢中最壞的結果 – 行政暴力。

一、用技術藉口排除民眾：在政府4月23日提交立法會的文件中﹝註三﹞，明顯的發現政府沒有一次主動向民眾做過任何有關皇后的諮詢，連假諮詢都免了！吸取了天星的經驗，政府不再提及「人人都有意見的集體記憶論述」或「歷史價值」，而把皇后一開始就定位成單純的「技術問題」。每一次都強調天星皇后地下有多少「規劃中的定線」，不能改變，工程很複雜 … 等。4月23日的立法會討論中得知，唯一在合約中受影響的定線是一條政府不願意移動的排水溝! 一條排水溝決定了皇后碼頭必須拆遷的命運。政府使用這種反參與的技巧，成功的把參與對像鎖定在「有技術能力」的專業團體。﹝註四﹞ 原本「民眾參與」的假諮詢，更進一步窄化成極少數「專家參與」的假諮詢。

二、資訊不透明: 政府不公佈填海合約中具體受影響的項目，只是不斷以毀約會賠數億元及傷害香港的商業信用為理由。經多次民間團體的壓力下，才在2007年4 月4日的公聽會上，正式交待原來在第三期填海合約中根本沒有地鐵的任何墜道工程，只有加強安全的40米的機場快線延伸墜道。這40米的機鐵延長墜道離天星鐘樓都有幾十米的距離，更不可能影響皇后碼頭了。這些資訊都是民間團體不斷壓力下，政府才勉強一點一點的透露出來。專業團體都無法掌握政府有限的資訊，一般民眾需要更費力才能理解政府對皇后及維港的真正的計劃。重視參與的專家們都明白一件事，沒有充足的資訊就無法真正的參與。政府明顯的是透過壟斷各種資訊來避免真諮詢，因為民眾掌握越多的真資訊，政府能控制的能力就越弱。

三、地鐵公司是背後的勢力: 雖然政府擁有地鐵超過7 成的股權，但卻無法向地鐵有任何要求，而且還不停的討好地鐵。為了給地鐵很可能不會蓋的北港線進行「預先霸位」，所以利用一個不存在於第三期填海合約中的460米機場快線延伸墜道工程為藉口。換句話說，機場線是不是需要延伸460米、北港線是否需要興建 … 這些大問題連地鐵公司本身都沒有時間表﹝註五﹞，政府怎麼可以為了「先霸位」而拆天星，再拆皇后呢？具可靠消息，地鐵在與專業團體會議中，威脅如果不先在天星及皇后碼頭底下「先霸位」，未來如果要蓋時「可能」填更多的海港，到時填海的責任就要不同意「霸位」的專體團體負擔。在4月23日立法院的規劃地政及工程事務委員會的報告中，代表背後的最大勢力的地鐵人員終於公開表示地鐵對機鐵與北鐵並沒有具體計劃! 當被泛民的立法委員質疑是否有可能永遠都不需要蓋呢？地鐵說香港人口增長減緩，故需求並沒有預期的增加那麼快，故沒有否認未來可能不會蓋天星與皇后底下的地鐵。

皇后假諮詢的結果是政府逼迫少數專業團體接受政府的拆遷重置方案。﹝註六﹞何地重置、何時重置、孫明揚在立法會完全不交待，只說會做廣泛的(假)諮詢。很明顯的，政府只希望借用要為地鐵霸位為藉口，先把皇后拆了再說。當孫明揚4月23日到立法要求撥款時，泛民主派難得出現要求原址保留的聲音，並與官員辯論中明顯佔上峰。不幸的是，在最終投票時，不發言的自由黨、民建聯及少數功能組別代表聯合起來，強行通過。現在孫明揚可以在5月9日向立法院財務委員會申請撥款5000萬元來拆皇后碼頭。

政府有選擇不做假諮詢嗎? 當然有。先進的歐美國家、甚至日本、韓國、台灣都己超越了問題重重的「諮詢」，而轉向「共同決策」、「共同行動」與「支持社區提案」的民眾參與方式前進。唯有香港，在脫離英殖民時期十年後，公共決策不進反退，行政暴力處處可見。其實，香港的民主化指標不能只看普選，更重要的是如何停止假諮詢對生活品質、歷史文化空間與社區網絡的破壞。

註一：Arnstein, Sherry R. (1969) 8 Level Ladder of Citizen Participatory Theory. Source: http://www.partnerships.org.uk/part/arn.htm
註二：Wilcox, David (1994). Guide to Effective Participation . Partnership Books, London. Wilson
註三： 立法會規劃地政及工程事務委員會(2007.4.23) 保存中環皇后碼頭的建議及下一步工作 CB(1)1411/06-07(03)。
註四： 可笑的是，長春社與建築師學會因政府不提供所有的技術資料，而無法完全參與，最後也只能跟政府希望的方向走。
註五：在4月23日立法院的規劃地政及工程事務和員會的報告中，地鐵代表 Gibson 明磪表示北港線暫時沒有規劃因為香港人口成長減線。相同的，機場快線也沒有加多班車的預計需求。
註六： 建築師公會己經在4月23日立法會上寫信公開表示並沒有同意政府的D方案，並抗議政府扭曲他們的意見。