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世銀由邊個做主席有分別嗎?

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世界銀行專題

世界銀行三月三十一日宣布,通過美國國防部副部長保羅‧沃爾福威茨接任行長。這則新聞引起大眾對世界銀行的關注,但當輿論紛紛鸚鵡學舌地指美國要借任命推動新保守主義政策時,又有多少人真的了解世界銀行的來龍去脈、它的運作和權力,以及它與全球化的關係?

世銀的故事始於六十年前的二戰後期。當時的美英領袖們相信,三十年代的經濟大蕭條助長了法西斯主義和共產主義的發展,間接觸發了二次大戰。因此,防止再有大戰發生的最佳辦法是在全球實行自由貿易,促進各國的經濟發展和民主。由美國帶頭的四十四個盟軍國家遂於一九四四年召開會議,討論創立一種新的世界貿易體系,一方面是為了使人類免於苦難,另一面是確保富國不再受經濟混亂影響。與會國後來簽訂《布雷頓森林協定》,決定成立國際復興開發銀行﹝世銀的正式名稱﹞專責重建遭戰火破壞的經濟、成立國際貨幣基金以穩定匯率,以及訂立《關貿總協定》﹝世貿前身﹞以促進全球自由貿易。

世銀於一九四六年正式成立,隨著戰後重建歐洲和日本的工作完成,便改為全力協助發展中國家脫貧。世銀包括四個分支,負責不同類型的貸款,僱用職員近一萬,許多是經濟學界的精英;股權則由各會員國政府共同擁有──美國有百分之十六點三九股權,是第一大股東。雖然歐盟各國共佔三成股權,但行長一職按慣例由美國人出任。

作為一間投資銀行,世銀會透過發債集資再向受助國提供長期貸款﹝三十年期,利息為發債息率加一厘﹞、以至資助或技術支援,協助他們落實扶窮計劃。計劃內容包羅萬有,包括基建、醫療和教育系統等。二○○四年的貸款額為二百億美元,其中中國借款超過十二億美元,為最大借款國。國際貨幣基金組織則以另一類方式運作,會員國可從集體基金中免息貸款,用以穩定國內貨幣或挽救瀕危經濟,但借款必須在五年內歸還。

從上述對世銀和國基會的中性描述中,看不出為何有這麼多人反對它們。借款本身沒有罪,也沒有人會反對,許多人反對的是它們借款時附帶的條件,以及借款的用途。

先說第二點,批評者指出,世銀每年撥出數以百億美元給窮國搞各種計劃,通常的結果是留下一大堆無法自負盈虧兼嚴重破壞生態的大水壩、機場、超級公路等,窮國更因此欠下巨債,唯一得益的是那些獲批工程合約的超級跨國企業﹝通常是美資的﹞。許多顧問公司亦應運而生,他們與跨國企業合謀,向窮國領袖草擬發展大藍圖,然後用盡一切辦法游說這些國家申請世銀貸款,全不理會工程是否真的對經濟有幫助。最近曾當「經濟殺手」欺騙窮國的John Perkins出版自傳《Confessions of an Economic Hit Man》,詳述箇中的狡詐之術,轟動一時。據統計,世銀在二十世紀九十年代的投資項目中,接近六成無法達到預期效果,而該組織「非援助」貸款多達七成是給了中國、巴西、墨西哥、泰國等有能力在國際資本市場上集資的,反而真正需要扶助的窮國卻遭遺忘,可見世銀資源錯配之嚴重。

大英帝國是世界首個推廣自由貿易的國家,但那是雙重標準的自由貿易,即全世界都要開放給英國的貨品,人家的貨物進口則嚴加控制,遇到不肯就範就出兵,中國與英國打的鴉片戰爭就是最早期的自由貿易熱戰。對於高喊反世貿、反世銀、反國基會的人來說,全球化之下的世界貿易並沒有變得更公平,卻是延續了大英帝國時的雙重標準。只是現在較少用槍炮打開市場,因為富國已有了世銀和國基會這兩個好幫手。

當世銀和國基會借款給某國時,該國必須履行一系列開放貿易和財政的條件,包括開放市場、國家產業私有化、放寬資金及其他財務管制等等,另外還要繄縮公共開支,省錢還債。當然,開放程度由世銀決定。世銀和國基會都聲稱﹝並發表研究結果﹞,按照自由貿易原則給受助國開的藥方,目的都是為刺激經濟和減少貧窮。但批評者指出,許多經驗和證據告訴我們,就算自由貿易最終是雙贏的辦法,然而若實施得過快、或次序錯誤、或環境不配合,市場改革方案往往有害無益。曾在世銀任職首席經濟師的諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾撰文指出,全球化本身不是壞事,但要控制得宜。像中國等東亞國家之所以在全球化貿易中得利,是因為它們能親自控制加入全球化市場的進度。「反觀那些由國基會等國際經貿組織控制全球化步伐的國家,表現大多強差人意。」阿根廷、海地和墨西哥等國的經濟困境多多少少是源於國基會的貸款條件。

著名左翼網站ZNet中國分部編輯Pranjal Maria Tiwari接受筆者書面訪問時表示,世銀的私有化和放寬規例的要求有時十分極端,例如九十年代要求坡利維亞將水源私有化。「像水這種必需品也要私有化由公司擁有,我覺得難以置信。」

「世銀說自己的夢想是建立『沒有貧窮的世界』,又扮作有決心掃除貧窮。這樣我就不明白為何全世界這麼多窮人站出來反對他們的政策!今年一月,坡利維亞的El Alto便有大規模示威,反對將水資源私有化……當然世銀會反過來說居民『不明白』其大計。但誰又會比受政策影響的人更能『明白』呢?」

更令批評者氣憤的是,富裕國家一方面透過世銀、國基會﹝分別由美國和歐洲控制﹞急速打開受助國的市場,自己卻不受同樣的規例約束,兼且在世貿談判中維持貿易壁壘,又巧立名目地補貼本國農產品,令許多貧苦農民收入不增反減。國際非政府組織樂施會發言人林國才在書面回應中表示:「樂施會一貫保持要求富裕國家在貿易規例和執行上放棄雙重標準的立場……這不是木求魚。樂施會在即將舉行的世貿第六屆部長級會議前後,爭取公眾參與和政府支持、改革世界貿易的不公平規例,結束富國旨在佔有國際農產品市場而實施的國內補貼農產品制度,同時結束農產品傾銷。樂施會也致力爭取發展中國家有權利保護本國市場,保護貧窮和弱勢的農戶。」施蒂格利茨亦指出,國基會要求受助國實施的貿易規例往往比世貿的更苛刻。

世銀、國基會和世貿對一國的興衰有如此大的影響力,但正如斯蒂格利茨經常說,世銀的計劃都是按「一套極端的意識形態秘密地草擬」的,外界無從參與討論,遑論質疑。斯蒂格利茨進而認為目前的全球化處於「沒有全球政府的全球管治」狀態,三間經濟機構擁有全球管治權,卻不受民主程序監督,此系統明顯不能平等地解決問題。

林國才在評論沃爾福威爾獲選行長時亦批評行長的遴選程序:「樂施會認為,世銀行長的遴選程序有迫切改革的必要,各國政府應放棄目前由美國挑選世銀行長此一不成文的『協定』,並透過公開和具透明度的遴選程序,按照候選人的優點和才能,選出世銀行長。」美國每逢遇上障礙其利益的國際組織便群起攻之,龐大如聯合國亦不例外,但在世銀美國則如魚得水,說換誰當行長就換誰,從來沒有一句怨言──從此亦可反映世銀有多封閉。英國作家George Monbiot日前在《衛報》撰文指:「從全球貧民的角度看,世銀從來都沒有出過一位好行長。」因此,是不是沃爾福威茨出位根本無關宏旨。

不過,儘管世銀有許多不妥,林國才仍然認為,世銀應在全球扶貧和發展中擔當重要角色,並肯定世銀近年的減債工作。「樂施會認為世銀在聯合國千禧年目標﹝在二○一五年前將赤貧人口比例按一九九○年水平減半﹞上可以作出比現時更大的貢獻。過去,世銀在『極嚴重負債國的貧窮國家』中開始推動的扶貧計劃,一定程度上帶動了全球關注這些國家的貧窮問題,產生了一定的正面影響。可是,這些計劃所需的資源遠不只於目前世銀和富裕國家所提供的數量。世銀應更積極地擔當推動和統籌的角色,把富裕國家的資源引導到有效的扶貧工作上。 」事實上,世銀亦有不斷的自我調整,例如更嚴格地評估計劃對生態的影響,加強對付非洲愛滋病擴散的投入。

但不管世銀是否封閉獨裁、貸款附加的條件是否幫倒忙,扶貧工作面對最大的障礙依然是錢這個老問題,貸款根本就不足夠。提醒大家:世銀承諾減免最窮國債務一百三十億美元,但相比起五千多億美元的總欠債,不過是杯水車薪。富國多次承諾撥出國內生產總值的百分之零點七用作扶貧,但美國目前的捐款水平只到百分之零點二五。我們什麼時候才肯負上這最基本的責任?

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