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公私合營不是「魔法布丁」!

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【翻譯:苦勞網翻譯小組江一豪】

前言:公私合營(Public Private Partnerships, PPPs)不是什麼新玩意兒。這種「夥伴關係」早就以各種名稱出現在許多公共部門的許多層面,從地區學校的清潔業務到公共建設計畫,以及聯合國(秘書長安南所提)的「全球協議」(譯註)都是。

新奇的是,現在有人想針對這些樣貌繁雜的PPPs提出國際性的指導方針。下面是國際公用事業工會聯合會(Public Service International, PSI)針對這套方針所提出的批判。

誰在搞PPPs的指導方針?答案是聯合國。聯合國歐洲經濟委員會(UN Economic Commission for Europe, UNECE,以下簡稱「歐洲經委會」)已花上好些時間研究「如何辦好公私合營」,去(2004)年十一月還在多倫多舉辦總結報告會議。嗯,在聯合國的術語裡,「歐洲」的範圍包括歐洲跟北美。

PSI由加拿大公部門雇員工會(CUPE)Keith ReynoldsStan Marshall代表PSI參與這個會議,而這也是PSI的對這分報告的看法。下面是他們報告的簡明版。(文章中的PPPs代表「公私合營」;PFI代表「民間投資提案」,這跟PPPs類似,都是引進民間企業參與投資交通等各項公共基礎建設)

只有一個口袋

「歐洲經委會」所提出的草案認為PPPs能提供較好的服務。它說:「(PPPs)能引進資源、新科技、營運快速並提升顧客滿意度。」

讓我們來瞧瞧其中兩點。

首先,PPPs真能引進資源?我們早就說過:納稅人只有一個口袋。不論是誰來徵稅──中央、省,或是市政府,徵的都是同一批人的稅。當我們透過PPPs、PFI把民間企業拉來提供公共服務,往往忽略到這個事實:不論繳稅或是繳費,都是納稅人來買單。

如同澳洲新南威爾斯國庫署的生動描述:「私營事業參與公共建設並不是『魔法布丁』(註1),無法緩和政府遲早得面對的窘境:資源日益減縮。」他們接著說:「新南威爾斯跟維多利亞省不認為,引用民間企業就能全面增加政府投入公共建設的可用資源。表面上這樣可以引進民間資金,但依契約所付出的款項,其實早就足以讓政府獨力完成。」

PPPs並不會創造更多可用資源。以這種非傳統方式募集、使用資源投入公用事業,反而會增加財政與社會成本。所謂的「營運快速」面臨同樣的問題。拿英國這個被公認為對PPPs/PFI最有經驗的國家為例,他們的國庫署也承認:「得標廠商不免必須面對PFI這個最複雜的,財政與商業契約。協商的範圍涵蓋開發商跟金融機構,而他們又各有各的法律與財務顧問。結果就是標購時程跟執行成本明顯超過其他的標購方式。」

學校外包計畫被迫中止

「歐洲經委會」認定PPPs這個多元參與的架構,是整合經濟、環境以及社會進程的完美形式。

跟我們在加拿大看到的很不一樣。

率先大量引進PPPs的加拿大新科細亞省,透過這個方式進行30所學校的建設工程。但這個計畫除了因為比傳統發包方式更加昂貴,而在短短數年內告終,還發生一些荒謬的情況。舉例來說,有學生被禁止到草坪上玩耍,因為這樣會讓承包單位必須花錢維護草皮。另外還有承包商拿「30%的特許商業行為」這項協議,要求學生家長贊助”熱狗節”30%的活動費。

另外,加拿大英屬哥倫比亞省為了引進PPP投入參與衛生健康服務(例如清潔、食品等)所增修的法令,而破壞先前提供這些服務勞工的團體協約。不但造成數以千計的勞工失業,也讓接替他們的工人只能獲得先前四成不到的薪資。一有工會要求談判,政府便再把這些法令拿出來。只要工會罷工,政府便搬出「反罷工法」,以解僱、減薪來嚇阻。本來箭在弦上的總罷工,最後只剩下受PPP影響而失業的工人敢出來發聲。

所以你們了解為什麼我們懷疑PPPs真能整合經濟、環境與社會。

990年的約

「歐洲經委會」也把「公共管理」列為PPP所能帶來的好處:「PPPs讓政府得以引進民間資金參與,卻不會引發類似私有化的爭議。政府也能在其中保有指導地位,避免民間企業越權。透過擁有權的定義模糊,也能迴避『賣祖產給外國人』這類的疑慮。也就是說,PPP並不會損害公共建設的『公共』本質。」

然而有個大問題:PPPs跟傳統契約不同,一訂就是三五十年的約。英屬哥倫比亞為了英屬哥倫比亞鐵路所續簽的契約期長達990年!沒錯,不是打錯字。

比較短的也都得跨越一個世代,這讓「回歸公共」的機會變得十分渺茫,公共建設所具有的「公共本質」在這樣的契約中已名存實亡。

「歐洲經委會」的草案還認為PPP的「有效率標購」可以節省成本支出。這還用說,「有效率標購」的傳統工程,一樣也能節省成本。

並不很透明

草案把「過程透明」標舉出來:「這就是兼顧到所有人的利益,包括市民、NGO組織、工會、公民團體、投資者、貸款銀行以及政府在內。」它還拿一個以公民投票複決的個案當例子:「交通設施動工前跟市民預先溝通,相當難得。」我們不這麼覺得。所謂的「透明化」在加拿大相當稀罕。拿列治文到溫哥華的機場捷運來說,他們僅限對這個計畫的概括進行「溝通諮詢」。結果當然是,大家都贊成蓋捷運。但是問卷裡根本沒問是否贊成「由私人經營捷運」,也不允許其他的可能性出現,包括是否有其他更經濟的替代方案。

我們調查發現,其實民眾並不願意由私人經營捷運,而他們也期待更符合成本
效益的計畫。

避重就輕的尋求共識,只是一種推銷術!

英國會計師公會在檢視道路與醫院的PFI個案過程中發現:「在『透明度』的項目上,我們很難獲得相關單位的財務資料,這讓病人、道路使用者、納稅人以及所有公民很難相信錢被花到刀口上。

很明顯地,在資本市場上,財團跟政府知道的比老百姓多得多。在PFI這樣漫長的契約裡,對於託外的得標廠商財務狀況卻揭露地很少,只有模糊的履約保證跟少得可憐的透明度。」

划算嗎?

關於公正性,這件報告申明必須讓民眾知道明確估價,並確信整個訂約過程是公平的。

英屬哥倫比亞政府就偏頗地影響RAV的招標,只要是沒有引進PPP的捷運線,就沒有辦法得到政府的補助。根據「公部門比較機制」(註二),顧問團用這套在英國已經不被接受的貼現率計算方式來圖利財團。連貼現率的細微調整也是決定哪一種經營模式較具經濟效率的關鍵。

我們支持這分報告裡強調的「公正性」與「透明度」,也同意獨立自主的審核單位能確保社會大眾知道PPP的價格。但前提是這個審核單位必須是完全獨立且擁有資源。加拿大這類的審核工作都是由投標廠商來進行,所以既不獨立也不實用,還常常不對外公開。(英屬哥倫比亞政府就一面推動PPP,一面砍審查小組的預算。結果導致審查小組沒有足夠的資源來復核RAV的計畫。)

合理的懷疑

「管理無能、缺乏透明與貪污,不只會造成負面反彈,同時也會讓民眾對PPP產生反感。這樣的敵意會推遲PPP的全面推廣。」「歐洲經委會」強調。

其實這正反映了加拿大各工會所面對的情況。難以讓人信任的管理與透明度在這類的計畫到處都是。我們甚至懷疑哪個PPP沒有這樣的問題。每次一出問題,
他們就說這是契約沒訂好,不是PPP的問題。但究竟還要犯多少錯,他們才能理解到根本就是PPP出了問題?

PPP是迷信民營化的產物,這個意識型態蔑視國營勞工的能力。

「到底要怎麼做才能讓政府順利推動PPP?」這樣的問題反映出他們對PPP的偏執愛好。與其這樣思考,長期研究公共建設PPP計畫的英國會計師公會所提出的監督準則,毋寧更值得鼓吹:

「採用PFI的公共建設很昂貴。我們研究發現政府支出被迫投入PFI的結果,將導致公共服務的削減跟增稅。相對地,金融機構跟營運單位這些私部門從中獲得的好處,也遠比公部門來得多。 」

附註:UNECE秘書處仍針對PPP的研究草案進行最後修訂,也將針對許多建議進行實質改寫。他們希望PSI-CUPE的建議能在最後版本中出現,也希望PSI能繼續關注這項議題。

註一:「魔法布丁」由澳洲童書作家Norman Lindsay所創造。它是一種派,外形可以像牛排、油炸甜甜圈、或是蘋果布丁,全由主人高興變化。而且它永遠吃不完,不論切幾次、切多薄,都會有剩餘的部分。

註二:省政府規定必須針對此類計畫與「國營模式」比較,進行成本效益評估。

譯註:聯合國秘書長安南在1999年1月31日,於瑞士世界經濟論壇上初提此一概念。也就是號召各領域的商業領袖參與,從而形成一個集聯合國機構、勞工、非政府組織以及其他社會團體共同參與的「全球協議」。此一協議期望規範與約束企業對社會不負責任的經營方式,並於二○○○年七月在聯合國總部正式啟動。
 

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