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政經

曾蔭權當選連任一週年.香港人權狀況報告書

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「你不如辭咗呢份工!」

曾蔭權當選連任一週年 忽視人權成績表

香港人權狀況報告書

民間人權陣線 1-4-2008

過去一年,是香港人權的黑暗時期,亦同時是特首曾蔭權當選連任的首個年頭。

曾蔭權於去年競逐特首時以「我要做好呢份工」為口號,政綱中更承諾會「保障市民享有的人權和各種基本權利」。只可惜,政府未能發揮帶頭推動人權發展、落實人權政策的重要角色,令香港的基本人權狀況變得愈來愈差。

本報告羅列出過去一年香港人權狀況的九大問題,藉以反映出曾蔭權成功當選後忽視人權政策,並未有落實他「做好呢份工」的承諾。

1. 政策局重組:人權事務被遷至政制及內地事務局

政府於2007年7月1日曾蔭權上任特首之際,進行政府總部政策局的重組,其中原本由民政事務局負責的人權政策工作將改由政制及內地事務局負責。我們認為這是不能接受的做法,因為人權事務牽涉各個政府部門,是次重組會對政府的整體人權政策做成不良的影響。

首先,政制及內地事務局將會同時處理人權政策及內地事務。重組後政制及內地事務局要經常要與內地官員接觸,此舉可能令內地官員更容易有機會以任何方式介入香港的人權事務,藉以削弱香港的人權。

其實,重組後不足一年,我們已經見到政策局重組對政府人權政策的影響。首先,原本由民政事務局負責的《種族歧視條例草案》(《草案》),因為政策局重組而改由政制及內地事務局負責。政制及內地事務局需要重新掌握《草案》的內容,耽誤了《草案》的立法進展。另外,兩個局早前亦互相推搪,拒絕為修改《草案》作出承諾:政制及內地事務局表示《草案》由民政事務局草擬,藉詞拒絕提出修訂,而民政事務局則表示《草案》而交由政制及內地事務局負責。可見政策局的重組拖延了《草案》的立法進展。

另一方面,過往民政事務局設立了人權論壇、兒童權利論壇和性小眾論壇等,加強民間團體和不同政府部門的溝通。這些論壇亦已改由政制及內地事務局負責,但我們所觀察到的是政制及內地事務局的官員需時認識人權事務,但又對人權事務缺乏興趣。政制及內地事務局的召開次數亦減少,不得不令我們擔心政策局的重組會影響舊有的溝通渠道。

從以上所見,政制及內地事務局於處理人權事務時可能會受到內地的壓力,而當局官員既對人權事務缺乏認識,亦缺乏興趣,更拖延了《草案》的立法進展。政府對人權意識及承擔下降,長遠只會影響政府的人權政策,破壞香港的人權狀況。

2. 政府拒絕成立人權委員會

根據《巴黎原則》,各地政府需要成立一個人權委員會,獨立及全面地跟進本地的人權事務。同時,各地的人權機構亦有責任協助制定人權問題的教學和研究方案,並參與這些方案在學校、大學和專業團體中的執行;同時亦需要對公眾人士進行人權教育和推動反對各種形式的歧視的工作。

現時香港按照《巴黎原則》成立的平等機會委員會,只能就性別、殘疾及家庭崗位三個歧視條例的範圍進行工作,未能有效地改善香港現有的歧視問題,亦難以推動更全面的人權工作發展。民間人權陣線一直倡議政府應該效法澳洲、紐西蘭、印度、印尼、斯里蘭卡、泰國等地成立人權委員會,以更全面及有效地跟進及改善本地的人權發展工作。

縱觀香港各項的人權問題,原因之一就是香港缺乏一個獨立、有效的人權委員會,廣泛地處理各項人權問題。可惜政府當局的文件卻表示「本港已有廣泛的人權保障機制,個人權利明確地在法律受到充份的保障」,因此「認為並無明顯需要另外設立一個人權機構以取代現有機制」,我們對此解釋表示極度失望。

拒絕成立人權委員會之餘,政府的補救措施亦顯得不足。曾蔭權於去年的施政報告中,並沒有提出任何關於人權政策的具體方向或改善措施,對於如何履行適用於香港的多條國際人權公約的責任及改善香港的人權狀況亦是隻字不提。財政司司長曾俊華日前公佈的財政預算案中,在政府擁有達1,156億港元的綜合盈餘下,僅撥出二千多萬進行人權政策的工作。這一再反映曾特首及特區政府無視香港日趨惡化的人權狀況,亦無意改變現行促進人權工作的機制,例如成立人權委員會,或增加平等機會委員會的權限及資源,以改善香港的人權及歧視問題。

3. 民主發展糟榚的一年

在《公民權利和政治權利國際公約》的第二十五條指出,每個公民都享有權利和機會,在真正的定期的選舉中參與選舉及被選舉。公約的標準包括每個公民有「不受區分」、「不受不合理的限制」的權利,及參與「選舉和被選舉」的「權利和機會」。

無視人權公約的獨裁政府

目前特區政府的政治制度顯然並不符合公約的要求,行政長官及問責官員未能向市民問責之餘,亦無法向廣大市民證明其施政的認受性。此外,市民亦不可能透過目前的選舉制度,去更換在施政上頻頻犯錯的官員及行政長官。由於行政長官只是由八百人小圈子選舉產生,普羅市民的權益根本無法透過公平、公正、公開的選舉制度而得以保障。因此,為確保市民的權利不會被無理剝削,及市民的監察權可得以有效地行使,行政長官必須要由全民普選產生,港府當前的急務,是必須立即回應並落實市民對普選的訴求。

2007年12月29日,人大常委架空特首

全國人大常務委員會通過《香港特別行政區 2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》(下稱「決定」),否決在2012年實行特首及立法會雙普選。是次決議不但沒有為香港民主進程帶來進展,反而帶來更多的阻滯和障礙,以普選為名,實際上卻是空洞而無內涵。

人大常委會表示,行政長官於2017年「可以」由「普選」產生,立法會選舉的「普選」最快可於2020年實行。卻不代表中央已承諾於2017、2020年分別進行普選,而是特首須再撰寫具體細節的報告提交人大,才可啟動《基本法》賦予的政改程序。

小圈子(提名委員會)+ 百分百委任(策發會)= 普選次貨

此外,針對2017年及2020年「可能」實行的「普選」,人大常委會認為提名委員會可以根據現行的選舉委員會架構組成。但八百人的小圈子有何「廣泛代表性」可言?而特首會轉交策發會討論行政長官及立法會產生辦法的具體細節,而策發會成員全是由特首委任產生的,試問如何能產生一個具民主成份的「普選」方案呢?最終,只會淪為一個欽點候選人的政治機器,製造一個缺乏民主成份的「普選次貨」!

曾蔭權面對人大對港人選舉權利的粗暴干預,只顯得唯唯諾諾,無力反抗,手持港人民意上京,失敗而回之後不單沒有向港人道歉,反而繼續說謊,繼續掩飾,實在令人失望。

4. 政府默許種族歧視

香港政府於2006年12月向立法會提出《種族歧視條例草案》(《草案》),但《草案》卻不符合聯合國《消除一切形式種族歧視公約》(《公約》),使《草案》不足以防止種族歧視,推動種族平等。

香港政府曾於二零零四年九月就立法防止種族歧視發出諮詢文件,文件中指出《草案》會以現時三項禁止歧視的條例 (《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》及《家庭崗位歧視條例》) 的結構和形式作為藍本。但政府卻違反承諾,《草案》中的效力遠遜於其他三條禁止歧視條例,而涵蓋面亦較窄。

《草案》包括四大根本性缺憾,令《草案》並未能有效防止種族歧視,包括:

- 不適用於多項政府及公營機構的行為;

- 狹義地定義直接與間接歧視;

- 豁免太廣,特別是語言及教育方面:

- 永久與非永久居民的分野,特別令內地新移民被排除於《條例》之外。

雖然政府於剛於3月就《草案》中對政府的行為,及直接與間接歧視的定義提出修訂,但這些修訂建議無助改善以上的根本性缺憾。政府的文件一方面指出條例會適用於政府,另一方面卻指出條例將不會涵蓋至一切政府行為。就直接及間接歧視的定義,政府只是採納英國過時的法例,而該法例因為被指定義太窄而被修改。政府亦拒絕就其餘兩項根本性缺憾作出修改。

修訂後的《草案》不但未能有效禁止種族歧視,更會將部分歧視行為合法化,使立法成為鞏固現有的歧視行為的工具。政府拒絕把《草案》的範圍擴闊至一切政府行為,更代表政府帶頭進行種族歧視,絕對無助政府推廣種族平等及促進種族融和的訊息。

《草案》的不足已經引來聯合國《消除一切種族歧視委員會》(《委員會》)的批評,影響香港的國際形象。《委員會》更要求特區於本年7月19日之前就《草案》提出與《公約》相符的修訂建議,以便立法會於其年期屆滿前有足夠時間審議通過。可以預期,如果香港拒絕《委員會》的要求,只會惹來聯合國更大的回響。

5. 警方濫權情況愈趨嚴重

回歸十年以來,去年是警方拘捕最多參與遊行集會和示威人士的一年,亦是過程中侵權最嚴重的一年。更令人擔憂的,侵權的情況除了是肆意使用不同的條例,如《公安條例》、阻街、襲警、浪費警力、行為不檢、阻差辦公等罪名拘捕和平示威者,更有不同形式的干預和滋擾,如在搜身過程中侵犯私隱和性騷擾被捕人士,因而令不少市民產生恐懼,從而在行使權利時卻步和不安,例如在多次和平示威行動中浪費過多警力去「保護」示威者,為多個團體的遊行或集會而發出「不反對通知書」內列出多項不合理限制,當中被侵犯人權者不僅是遊行集會的參與人士和示威者,更有部份個案是生活在我們身邊的弱勢群體,如性工作者(被毆打、被迫簽不正確的口供紙、被誣告,更甚至於插贓嫁禍)、少數族裔人士(以歧視性語言及行為對待)、外傭等。

聯合國人權事務委員會在2006年審議香港特區政府參照《公民權利和政治權利國際公約》所提交的報告後,指出香港特區政府應「確保投訴警方的調查工作由獨立機構負責,而且其決定應對有關當局有約束力」,這安排才可以制衡警方,防止濫權情況的意圖,但政府卻指隸屬於警務處的警察投訴課已算「獨立」,無視多年來一直為人所垢病「自己人查自己人」的問題(例如曾有少數族裔人士曾向投訴課投訴有警員向他動粗等問題,並提供案發時的詳細資料,但卻讓涉案的警務人員知悉,並在上庭前預先準備,可見其「獨立性」確是令人質疑),結果就只會杜絕被侵權人士得到應有的保障,實在令人失望。

而供前線警務人員作為執行指引的《警察通例》(Police General Orders) 及《警務處理手冊》(Force Procedures Manual) 一直都只被視為內部指引,只有極少量內容會被公開,令社會難於監察警務人員是否違反指引,警務人員執法時的行為每當受到質疑時,警方就只會建議有關人士向警察投訴課投訴,而警察投訴課的問題如前所述,不公開《警察通例》的結果就只會導致警務人員執法時的行為缺乏有效監察,令濫權問題愈趨惡化。

6. 同志無人權

政制及內地事務局:拖得就拖

17個關注性小眾及跨性別人士權益的社會及人權團體,自04年至今均積極參與由民政事務局籌辦的少數性傾向人士論壇。可惜自07年7月,人權工作由政制及內地事務局主辦後,近一年一直未有再次召開少數性傾向人士論壇,以致有關性小眾及跨性別的工作停滯不前!只發現最近換了一張新的港鐵燈箱海報,用作宣傳該局轄下「性別認同及性傾向小組」的熱線電話,至於實質的平等教育工作,可說毫無進展。

同志戀人事件打壓性小眾言論自由

鏗鏘集「同志‧戀人」紀錄片被廣管局發出的「強烈勸喻」,事件正好反映,廣管局歧視同性戀愛,該裁決對於言論自由明顯帶來衝擊。往後所有討論同志議題的節目,都會為求自保,加入所謂「持平」的反對聲音。事實上,已經有電台和社會服務機構因此臨時更改,甚至取消節目。

免受歧視的權利

香港女同盟會於05年10月進行「香港女性因性傾向受歧視個案」調查,成功訪問693名受訪女性中,39%女性表示在過去曾因其性傾向,受到不同程度的歧視性對待。教育是所有範疇中歧視情況最嚴重的,當中有15.58%受歧視;令人驚訝的是,被同學及教職員知悉性傾向的比率相當高,分別佔68.4%及30.3%,在表示曾在校園內受到不公平歧視的人當中,佔了99%表示已經公開或已被知悉其性傾向,顯示在校園公開性傾向與歧視情況有直接的影響。調查亦發現近19%的女性曾於工作間受歧視,情況嚴重,常見的歧視行為包括嘲諷戲弄、 被同事排擠等。

情況一如13年前由香港婦女基督徒協會、姊妹同志及香港十分一會於95年聯合進行的本港首個同類型調查「不同性傾向人士生活概況」,30%女性因性傾向常常於工作地點及學校遭到歧視,可見十年後的今天,性傾向歧視情況依然嚴重,並無因為政府及志願團體推行有關性傾向平等教育而有改變。

調查結果顯示,本港社會彌漫著對性小眾的不了解及恐懼,性傾向平等機會教育嚴重不足,市民完全缺乏渠道正確認識不同性傾向人士,加上部份宗教團體極力刻意透過傳媒、教會及學校,抹黑性小眾社群,以致本港各界均出現不同程度的性傾向歧視情況,唯有透過立法,及加強教育認識不同性傾向人士及正確的人權教育,才是正視性傾向歧視的最有效方法。

同性伴侶的婚姻權

全球已經有數十個國家確立不同程度的同性婚姻或公民伴侶(civil partnership)權利,其中加拿大容許香港同性伴侶公民前往結婚;而英國亦容許本港持有BNO的同性伴侶前往辦理登記成為公民伴侶。可惜香港有同性伴侶在外國結婚後,向香港政府要求平等入境及稅務權利而遭拒!我們期望港府尊重同性伴侶的婚姻權利,正如港府認可在外地締結的異性戀婚姻一樣;同樣應認可在外地的合法同性婚姻或公民伴侶地位。

同志的婚權一向被漠視,婚姻是每一個香港公民應有的權利,港府應該將婚姻法修改為兩人之間;而不應有性別差異,規限於一男一女之間。

《家庭暴力條例》修訂涉性傾向歧視

《家庭暴力條例》(香港法例第189 章)以及建議中的修訂, 是為家庭暴力受害人提供保障,但不涵蓋同性關係的人士。政府表示因為同性關係在《婚姻

條例》(香港法例第181 章)之下,並未得到法律承認,故有需要維持同性伴侶與其他性傾向伴侶之間的待遇差別。

可惜修訂中的家暴條例,保障沒有婚姻關係的同居異性關係,對於同居同性關係,港府卻拒絕。家庭暴力同樣可能發生於同性關係中,政府對此並無異議。若同性伴侶同樣地可能遭受家庭暴力,而他們需要保障的程度又與其他性取向伴侶相同,除非能提出理據支持,否則,不給予他們平等的保障便是性傾向歧視。

聯合國人權委員會曾公開要求各國不僅應該廢除歧視同性戀的相關法令,同時應該在憲法或基本法當中,進一步立法確保人民不會因為性傾向而遭到歧視。中國作為《公民與政治權利國際公約》締約國,香港理應遵守以上的國際公約,確立同志作為公民的應有權利!

7. 平機會未能有效發揮職能

平等機會委員會是香港政府於1996年履行聯合國人權公約的承諾而成立的法定機構,據聯合國人權公約內的巴黎原則清楚列出作為一個人權機構的基本要求,所以我們亦以巴黎原則來作為檢視平機會工作成績的指標。平機會一向以來由民政事務局支援其工作及負責協調與政府的溝通,自去年中始則隨人權政策轉由政制及內地事務局負責,政策局重組出現了很多不協調的地方,影響所及平機會過去一年表現實是乏善足陳。

委任不透明,民間參與止步

一向以來平機會的委員委任過程都是極為神秘,市民無從知曉誰被委任及為何被委任,民間團體亦曾透過民政事務局,自去年則透過政制及內地事務局,推薦在人權及婦女事務甚有經驗的人士給特首,可是特首態度只是任人為親,不單沒有委任民間團體推薦的人選,亦沒有為拒絕所推薦的人選加以解釋,只以「貴會對平等機會委員會委任成員人選的關心和興趣,我們深表感謝」兩句說話回覆了事,完全對民間參與不聞不問,整個委任過程仍是黑箱作業。

未克盡全力完善歧視法例

據幾條性別歧視條例訂明平機會有研究及提出修訂與平等機會相關法例的職能,及可就不同的平等機會議題進行公眾諮詢及教育。可是過去一年,平機會在這方面工作不積極,首先種族歧視法例草案撰寫拙劣,平機會只是泛泛地指出其技術上的缺失,未有對草案可能帶來的負面影響加以批評糾正,亦沒有積極推動政府實行修訂三條歧視法例,即使一拖10年仍可再拖下去。

調解未能彰顯法律精神

平機會聲稱會致力做好投訴受歧視的調查/調解工作,但去年據不少曾向平機會投訴的求助人士反映,平機會忽略了投訴人在法律程序上的資訊需要及對法例的信心支援,而且平機會往往過份強調自己是中立而實質希望息事寧人的態度,使投訴人一來為了不再受冗長的程序折磨,二來對實際法例可能提供保障的程度缺乏認識及信心,所以即使未達到原來的調解要求,也會勉強接受調解。

「同值同酬」研究有頭冇尾

平機會於1997年開展了「同值同酬」的研究,經過幾個階段性研究報告後至2006年才作總結報告,報告的主要基調是香港未適宜立法,但提出以「主動調查」方法處理不能「同值同酬」的問題,可是主動調查也只是一直「只聞其聲」,卻未見落實。另一方面,從公眾教育層面來說,平機會並無就「同值同酬」概念,公眾不明白何謂「同值同酬」,而平機會並無公佈與任何工商界別/機構結成夥伴,合力制訂政策及常規;也無任何工商界別/機構透露過有關合作事宜,直至目前為止,我們仍看不到平機會推動同值同酬的行動綱領,研究更是「有頭冇尾」。

由上述可見,特首過去一年並沒有鞭策平機會發揮捍衛人權的職能,而且即使平機會已淪為一個被動的調查/調解角色,也諸般縱容,拖慢了平等機會的發展步伐,實在令人失望。

8. 權利論壇召開情況未如理想

當民政事務局負責處理人權政策工作時,當局設立了人權論壇、兒童權利論壇和性小眾論壇等,定期與民間團體會面 (論壇約三個月召開一次),了解民間團體對所屬範疇的關注事項,藉以加強民間團體和不同政府部門的溝通。

自七月一日政策局重組之後,這些論壇隨著人權政策工作轉到政制及內地事務局轄下,當局對這些論壇的重視程度亦隨之而減低。自去年七月一日至今,兒童權利論壇只召開過兩次、人權論壇及少數族裔人士論壇只召開過一次,而性小眾論壇就更加沒有召開過,連過往的會議紀錄也未能在網上或其他渠道取得。

就人權論壇及少數族裔人士論壇而言,政府當局於論壇中顯示出他們對人權事務缺乏認識及興趣,民間團體就關注事項表達意見,局方都只敷衍了事。更甚的是官方既拒絕讓參與團體提出議程,也拒絕為論壇定出確實開會日期,現時更不知道人權論壇、少數族裔人士論壇及性小眾論壇會於何時召開,令民間團體缺乏了一種直接與政府代表就各人權問題對話的渠道。凡此種種,皆顯示出有意矮化各論壇的用途,未有尊重與民間團體的溝通。

9. 公民教育委員會取消人權教育小組

政府於2007年7月1日重組政府總部政策局之前,人權政策及人權教育工作都由民政事務局負責。當政策局的重組生效之後,人權政策工作就轉交到政制及內地事務局負責。

民政事務局轄下的公民教育委員會 (委員會) 會繼續負責推廣及宣傳公民教育,但我們並未因此知道人權教育的工作由哪一個政策局負責。直至2008年1月有立法會議員提出相關質詢,政府一直迴避有關問題。政府的答覆是,委員會考慮到人權教育為公民教育的其中一環,故會繼續在推廣及宣傳公民教育時,就人權事宜進行相關推廣及教育 / 宣傳的工作,而其他的政策局 / 部門亦會作出配合。

本身委員會轄下有一個人權教育工作小組負責人權教育的工作,可是政府自2007年3月起就沒有再召開會議。政府的答覆更指出,考慮到政策局的重組及精簡委員會現時架構的需要性,因此委員會在沒有任何諮詢及討論等的情況下,於2007年12月決定即時解散人權教育工作小組,而有關人權教育推廣的工作將納入其轄下負責推廣各方面公民教育的宣傳小組負責。

另外,雖然委員會與民政事務局同意委任一所本地大學就全港市民人權意識進行調查,而調查問卷的設計早於2007年3月已完成,但委員會卻考慮到人權意識調查尚未展開,以及人權政策已交由政制及內地事務局負責,委員會決定停止該意識調查的籌備工作。

從取消人權教育小組及停止人權意識調查都可以顯示出,政府對人權推廣及教育的承擔明顯降低。

結論:

從以上各種情況顯示,香港的人權保障機制並未如政府所說般「廣泛」及有「充份保障」,警監會及平機會等機構均未能有效發揮其職能,香港市民仍然會隨時遇到人權被侵犯的情況。

自從曾蔭權連任成功,宣佈政策局重組,將人權政策工作遷至政制及內地事務局後,我們看見的是政府拖延立法、封閉與民間團體的渠道、與原本負責人權政策工作的民政事務局互相推搪,職權不清晰。在「先天不足、後天失調」的情況下,香港的人權狀況不會得到真正的改善。

我們要求曾特首及整個特區政府正視我們的意見,並盡快接納以下的訴求,使香港市民的個人權利真正得到充份的保障。

訴求:

1. 成立具調查權力的獨立法定機構,以制衡警方,防止濫權情況

2. 公開《警察通例》(Police General Orders) 及《警務處程序手冊》(Force Procedures Manual) 的內容,讓公眾可以監察警方執行職務期間有否違反工作守則;

3. 警方須加強內部培訓及制訂手冊,讓前線警員能以互相尊重的基礎下,處理涉及少數族裔、性工作者及不同性傾向人士等邊緣社群的個案;

4. 盡快成立人權委員會,認真處理本地人權發展及教育事務;

5. 檢討將人權工作放於政制及內地事務局的安排;

6. 加強人權工作及教育,並提高相應的開支預算;

7. 於限期前修改《種族歧視條例草案》以符合國際公約的要求,並確保如期向聯合國提交各項報告;

8. 盡快對性傾向歧視問題進行立法工作,並修訂現存三條歧視法例的缺憾;

9. 檢討平機會架構及職能,盡快實行修訂三條歧視法例;

10. 盡快落實港人對真正普選的訴求。

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