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公眾參與環保決策的昨天、今天與明天

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文:汪永晨

2005年4月北京的春天乍暖還寒。就在這氣候多變的季節裏,北京各大媒體上熱熱鬧鬧談論著的話題之一是有關圓明園水域整治的聽證會。這可以說是我們國家的,國家環保總局召開的首屆有關環保的聽證會。一次聽證會,一次關于公園水體的整治,在媒體上引起了如果強烈的反響,是不多見的。而在這次聽證會公眾的呼籲和以往也有所不同。

2001年3月16日北京也召開過一次會。會議的內容也是北京市水域的整治,參與的人基本和這次一樣,有國家環保局官員、北京市領導、市政府職能部門的領導、科學院院士、建設部、中國地質學會、北京市奧申委的專家和負責人、海澱區人大代表、記者和NGO代表。與這次圓明園聽證會不同的是,那次會,除了參與者外幾乎沒有在社會上產生任何反響。因種種原因媒體未能給予報道。再一不同,那次因由民間發起,不能是聽證會,最後定名為對話會。

2001年,我們國家的環境影響評價法還沒有出台,但1998年,國家已經頒布了建設項目環境保護條例。依據這一條例,投資超過2億元人民幣的工程項目要經國家環保總局批復環境影響報告書方可施工。不過,那時也還有不成文的規定,領導拍板的項目一般都可以不做環境影響評價。此外,沒有環境影響報告書的工程還包括一些獻禮工程。理由是時間緊,是政治任務。所以那次會,不論是發起者的民間環保組織還是專家,大多是從硬襯河底對生態環境的影響提出質疑,對沒有按條例規定進行環境影響報告,有所提及擔極少。

在那次聽證會上,讓北京大學的三位學生不解的還有:為什麼我們做研究到北京水務局的河湖管理部門瞭解有關北京的水利狀況,找到一本由北京出版社出版的《北京市水利治》,想借來看看,河湖管理處的人卻說這是保密資料。而這次圓明園湖底防滲工程,公眾的批評既有該項目為什麼沒有按法律程序辦事,同時還質疑重標的施工單位與圓明園的關係及施工材料的單價。顯然,公眾對知情權的訴求與昨天有所不同。

2001年,與北京市民息息相關的一條河的整治,與會領導強調的是:專家論證是嚴謹的科學過程,必須讓群眾多瞭解。這次圓明園聽證會,參與者不管是專家學者,還是NGO、市民,要求的不僅僅是瞭解,而是參與,是發表自己對這件事的態度。

群眾瞭解和公眾參與,如果沒有社會的認同,難以達到今天一個工程在社會上引起的如此反響,其意義自然超過工程的本身。

那次會上,首先對昆玉河整治提出質疑的市民說:作為一個普通老百姓,我們很少有機會能夠把迫切希望改善生態環境的願望說出來。圓明園聽證會是一個新的開始,而公眾參與的方式採用了網上報名,在一定程度上為公眾的參與提供了機會。

那次會上同,相關部門的領導說沒有辦必要的手續,補一個就是了。這次會上專家和市民都提到了問責制。

沒有利益相關群體的共同關注並參與到決策機制中,硬襯了4年的昆玉河及京密引水渠,水質的不斷惡化已讓水利部門不得不給予另外的關注。

除了昆玉河,這幾年自然江河的保護在環保和學界吵得沸沸揚揚的還有能否在岷江的都江堰旁修大壩。2001年環保局及地方有關部門召開了多次,各種大會小會。但都沒有媒體的報道和民間環保組織的參與。最終在專家的反對聲中,紫坪埔上馬。近日有媒體披露:如今走進到四川省茂縣境內,不要說流水,就連可供植物生長的一片濕地也沒有。春日下裸露在風中的河床,在陽光照射下呈蒼白的銀灰色,那些碩大的石頭、乾涸得已經開裂的砂土了無生氣,躺在空空的河床裏。行走在乾涸的河道裏,腳下的石頭“哢哢”作響,腳步帶動的塵土在空中飛揚。頻繁的山體滑坡與泥石流威脅著當地百姓的生命安全。

2005年4月13日圓明園防滲聽證會,北京市民走進了會場,NGO站起來發言。一位年僅十一歲的小學生在發言中列舉了她和她的同學們經過反復調研後,提出了8條湖底鋪膜給生態造成的惡劣影響。聽證會上,除了和2001年的會上一樣,提出了對生態的影響外,更多的疑問是明明我們國家頒布了環境影響評價法,為什麼可以不執行?

從對一個工程的認知只是:必須讓群眾多瞭解,到公眾有資格參與聽證會並對工程的修建提出自己的觀點;從民間發起的會難于在媒體上出現,到有關圓明園的聽證會帶來的“洛陽紙貴”,從民間環保組織憂慮河道的處理影響北京的生態環境,到公眾呼籲決策程序的公開與公證,折射出的是中國公民社會的變化。

而此次聽證會後,媒體與公眾把目光放在了對明天的期待:能否啟動問責制。對“未批先建違法工程“的處理,應對直接責任人員,由上級機關或者監察機關依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任;聽證會上應有檢察官。在國外,對于侵犯社會及國家整體利益的行為,檢察機關往往作為公益代表提起公益訴訟。

還有決策機制。今後是否能夠看到法制社會中權力的合理,公正的決策過程;如果公共管理部門不能首先真正認同和內化這些國家環境法律、制度所蘊涵的價值理念,如果在各種大型工程開工之前,始終不能堅持和遵循各種嚴格的法律程序要求,廣泛地傾聽各方面尤其持反對態度的專家意見,那無論國家的環境保護法律體系如何完備,也會不斷以各種形式被踐踏和超越,而類似圓明園工程的環境事件,也容易層出不窮。

明天,能否選一種新的決策思路-“宣布-討論-設計”然後再開工。這對決策機制的民主化和把決策風險降低到最大程度恐怕是會起到積極的意義的。不是嗎?

(來源:北京地球村《草根之聲》2005年6月號)

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