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香港人,先別得意忘形──論公務員黨的跋扈

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前的特首選舉,一如眾人所料的那樣,沒有驚喜、缺乏驚險。曾蔭權先生一如所料,順利當上特區行政長官。而曾先生的舊部下許仕仁先生,則被委任為新的政務司司長。董落曾上這一齣戲,彷彿見證了香港權力精英的重心轉移,而這個城市的至高寶座,再度由公務員黨坐上。

  筆者曾撰文指出公務員系統一直都是香港的權力核心,而商界則擔當了輔助的角色。至於親北京的勢力,則只是近十多年才崛起。這一套政治制度的效率及政績,一直都為港人所稱道。本地社會學家金耀基先生稱此制度為「行政吸納政治」,認為此乃香港政治穩定的原因。事實上,不少港人對公務員黨的上台抱有不少的期望。有言論認為曾司長的上台,可對董建華時期的改變撥亂反正,今香港的施政回到回歸前的格局。從近日的民調來看,曾特首及公務員黨的民意一直高企。明顯地香港人對公務員黨的上台感到高興,並抱有很高的期望。

  可是,正當公務員黨聲望日隆之際,近日卻發生了一件政治小插曲。七月初報章刊出一些公眾殮房的相片,顯示出有不少屍體被放在地上,甚至可以連屍袋也沒有。當記者向衛生及食物局局長周一嶽先生查詢時,周先生對傳媒的質詢一概不認,並反指有人在相片上作假。一場政治風暴,差點一觸而發。幸好翌日其部下衛生署長向傳媒道歉,民怒才不致於爆發出來。

  周局長失言,又與公務員黨治港有何關係?誠然,周局長原本不是公務員。不過,他是在醫院管理局中漸漸冒起。醫管局與公務員系統都是官僚的科層體系。兩者之間有一些不同的地方,首先是醫管局沒有一個很強的政治權力,它純粹是一個執行的機構。此外,醫管局人事的晉升,既看資歷、也看專業資格。但是即使我們考慮到這些差別,我們仍舊可以說醫管局的高層都具有公務員的心態。

  那麼,公務員的心態又是怎麼的一回事?大部分國家的公務員,都是政治中立的。所謂的政治中立,並不是說公務員沒有政治權力。這其實是指公務員並不用承受政治家的政治責任,而公務員的工作亦不受政權更迭的影響。不論政權要怎樣做,公務員也只是依程序按本子辦事,公務員的辦事效率理想,而他們若跟著本子辦事,亦不易犯錯。至於政策失敗了要如何辦?政策的諮詢又如何進行?這一切都是政治家的工作,不是公務員的責任。

  公務員系統無須負責的特性,在民主國家早已為人所詬病。在近幾十年政治學的討論中,花了不少時間去探討如何改善公務員體系的此一弊病。比如右派提倡的小政府原則、左派提出的參與性民主、第三條路提出的民主再民主化等,都是對公務員系統有權無責的批判。民主國家的公務員系統尚且如此專斷,香港的情況則不消提了。昔日殖民地的時代,香港的政治權力名義上是由港督一人獨攬。公務員系統即使大權在手,仍然必需顧忌港督的意見、在某程度上仍受到英國國會的監察。如今公務員黨連特首的寶座亦一手包搞,也就是說能夠令他們有所忌憚的,只有中央政府。公務員黨現已得到至高無上的權力,儼如香港的皇帝。

  誠然,香港公務員系統的辦事能力是世界一流的。這個系統的效率與廉潔,均是市民有目共睹的。正因這樣,公務員黨的上台才能贏得民意。可是,我們卻不能輕視公務員有權無責的毛病。社會學大師韋伯(Max Weber)曾對現代官僚體系作出詳盡的分析,亦認同像德國公務員系統那樣的現代官僚體系,比以往的官僚系統更有效率、更有能力。可是,他卻同時對現代官僚系統的崛起感到憂心忡忡。令韋伯憂心的,是現代官僚體系能夠以理性分工擴張其勢力。他們可以利用專業技能及管理技術,逃避「門外漢」對他們的監察,最終現代官僚體系將會成為一隻專權的巨獸,構造禁錮世人的官僚鐵籠(Iron Cage of Bureaucracy)。韋伯寄望成熟的政黨政治能夠打造魅力型(Charismatic)的人民領袖,對官僚體系作出有力的抗衡。總體來說,韋伯對現代官僚體系的影響極為悲觀,甚至認為它將為世界帶來冰極寒夜(Polar Night of icy darkness)。

  誠然,公務員系統的按本子辦事,總比董建華時代的不切實際,大搞高大空的八萬五數碼港的有為之治來得理想。但是當全香港的人都為董落曾上拍手歡呼之際,我們絕對不能忘記韋伯給我們的警告。周一嶽先生失言的事件,只是冰山的一角。公務員無疑有極高的辦事能力,可是他們的問責意識很成疑問。我們很難可以期望新登台的公務員黨會誠心的向市民問責。他們的心胸或會比董先生廣闊,可是他們就算宣稱尊重市民的意見,最終亦只有技術人士及專家的聲音才會被聽到。

  香港人的功利是舉世知名的。筆者曾指出資本主義(而非民主)才是市民的主流意識,從今日政府的支持度及香港民主運動的勢頭來看,筆者該是言中了。可是,香港人啊,經濟成果真的是你所要的一切嗎?你真的願意活在專制當中?縱然你現在未必想參與任何反抗政府的行動,也請你對公務員黨的跋扈有所警惕。在平靜安穩的時候,莫忘溫水煮蛙這寓言的教訓。


《時代論壇》第九三三期.二○○五年七月十七日

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