立即捐款

非政府組織之所以發揮作用 全賴公眾的信任

廣告

廣告

國際河網(IRN)政策主管Peter Bosshard

打擊非政府組織已經成了全世界一項流行的時尚。在2004年6月號的國際水電大壩雜誌,多位作者指證環保組織越來越具有影響力,但卻脫離現實。非政府組織的富有與教條主義刻板形象並不能解釋為何他們仍可得到強大的民眾支持。文章赦免了大壩開發商自身應負上的責任,抹煞了跟批評者的對話良機。

分別來自Syda Bbumba(烏干達能源與礦物開發部部長)、Sebastian Mallaby與Asit Biswas三位作者的文章,在2004年6月號的國際水電大壩雜誌裡,不約而同地花了很大篇幅描述了國際河網(IRN)與其他非政府組織的工作。他們筆下的非政府組織是一些“完全反壩組織”,追求“既得利益和不可告人的議程”,而且通過很多項目工作去“傷害窮人”。Biswas更指出反壩組織已經“獲得強大的財政支持”,並獲得一些主要航空公司的金卡會籍。他形容那些“反壩游說團”是擁有1,900萬僱員和1.1萬億美元資產的“非牟利行業”一部分。

了解真實處境的重要性

如果Biswas的數字是正確的,那麼國際河網便是控制了大約百萬之一非牟利部門的資源,而Biswas所隸屬的研究所卻可能是“非牟利行業”的龍頭組織,比國際河網要大得多。我們全球網絡的資源雖然正在增長,不過相對於世界銀行、政府和大企業的公共關係開支,仍然只是九牛一毛。非政府組織之所以發揮作用,不是因為他們富有,而是因為他們得到公眾的信任。

根據公關機構Edelmen最近發表的全球民意調查,包括國際特赦與綠色和平等倡議組織在眾機構當中得到最多的公眾信任。他們的信任度超越了私營企業。在美國,短短四年內,所謂民意領袖對非政府組織的信任度從36%上升到55%。

非政府組織獲得強大的民眾支持,是由於人們相信那些組織比起私營部門,接受較少既得利益者的恩惠,較貼近真實處境,而且站在較佳位置去處理世界上大量還沒有解決的社會和環境問題。

烏干達布加加里的經驗

即使大壩開發商越來越察覺到大壩建設所帶來的社會與環境影響,他們很少能有效地減輕問題。“我一生大部分時間一直支持大壩建設。”從1964年起便服務世界銀行的移民問題專家Thayer Scudder這樣說。“可是在很多個案裡,大壩卻是存在很多缺陷的發展範式的一部分。它既使流域環境受破壞,也不能滿足人民和政府在水資源、能源和糧食上的需要。”

讓我們細閱Syda Bbumba與Sebastian Mallaby分別在文章裡讚揚的工程建設-烏干達的布加加里(Bujagali)大壩項目。當地居民最初還支持工程建設,後來卻發現大部分的承諾永不兌現。他們被遷移到貧瘠的山上,遠離河流和市集,而且也沒有得到土地重新種植。就像一位長老指出,當調查人員來到移民村,卻發現大部分移民希望“回到原居地”。

布加加里大壩工程建設對居民的影響可說是糟透了。非政府組織反對大壩,便是基於工程的經濟效益和管理問題,而結果就是由於這些疑問,工程還是停止了。政府沒有通過公開招標方式選擇私營開發商,而且同意簽署了一項過度優惠開發商的電力購買協議。由國際河網進行的一項獨立研究指出,相比一般的工業營運,布加加里的合約是被高估了2.6億美元,烏干達電力用戶是無法負擔高昂的電價。在烏干達政府要求重新就合約內容進行談判,私營開發商便主動撤出,而四國的政府與世界銀行也對大壩建設所涉及的腐敗行為進行調查。布加加里工程正是大壩開發商沒有從過去錯誤反省的反面例子。

我們的前路

跟Asit Biswas與其他作者的描寫相反,非政府組織並不是完全反對水電大壩,相反,他們支持儲水的概念去平衡降雨量的失衡。不過,除了修壩,我們還有其他方法儲水和發電。世界大壩委員會(WCD)認為,只有充分地評價所有用水和發電方案,才是今天國際認可的最佳做法。

WCD報告是迄今為止最全面、最詳盡和獨立的大壩發展影響評價。委員會內已經充分代表了大壩行業和發展中國家的意見,而報告的很多編寫人員都是曾經規劃大壩建設的顧問。

WCD報告曾經被形容為一份反壩的文件,最少包括它其中一個資助者。如果大壩開發商肯克服他們對報告的怨恨和偏見,重新檢視WCD報告的建議,也許他們是會接受一套全新的決策框架。為什麼我們不可以在通過新的水利或水電部門項目前,公正地評價所有方案,包括小型開發項目和恢復現有建設功效呢?為何我們不可以讓大壩建設所帶來的社會和環境影響,得到跟經濟效益同等看待呢?為何我們不可以讓受影響群體得到可落實的補償與恢復生產保證,就如其他利益相關者得到合同保障呢?為何窮人依然反對大壩建設,即使他們可以分享大壩工程的收益?

WCD的決策框架可以提供政府、開發商和融資機構更多的預測能力,並且避免像烏干達的水與能源部門所遇到困局。所以,自從WCD報告公佈的五年來,大型銀行和其他機構正在採納WCD的建議。

組織布加加里關注項目的公民團體最近與世界銀行和政府合作,進行了一個工作坊,教授WCD建議如何在烏干達實施。團體建議烏干達的能源部門採用一套平衡的、可讓公眾參與的方法去評價所有方案,包括潛藏豐富的地熱能資源,與尼羅河另一個水壩建設。這個工程建設看來造成較少影響,而且比布加加里較合乎成本效益。以WCD建議為基礎的類似進程正在發達和發展中國家同時發生。

如果當初在烏干達進行多方利益相關者對話,也許他們並不需要新的大壩,而在其他國家的WCD進程,也得出類似的結果。不同的群體雖然不一定同意結果,但只要通過合理的程序,他們最少可分享彼此的關注,而不需要訴諸於盲目找人頂罪的卑劣手法。

(李育成譯)

(原文刊登於國際水電大壩雜誌2005年3月號,編輯信箱(Op-Ed)專欄)

廣告