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未完成的國家重建實驗:阿富汗﹝個案一﹞

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在阿富汗,一個很龐大的實驗正在進行中。這個實驗背後是九九年北約空襲南斯拉夫後「發揚光大」的理論:主權有限論。從此,西方富有國家聲稱不會再容忍屠殺人民的獨裁者、缺乏管治能力的失效國家,這些國家裏的政權不能再擁有現代民族主義國家的所有主權,國際社會有理由以武力介入﹝是否需要經過國際組織授權則各說各話﹞,有理由推翻失效政權﹝犯下人道罪行的官員交由國際法庭審訊﹞,然後接管並重建新政權。

我們可以看到,從九一年的波斯灣戰爭起、到南斯拉夫內戰、到科索沃、到東帝汶、到阿富汗、到伊拉克,這套理論不斷落實和深化,也得到愈來愈來人認同。當然,我們要明白被西方國家看中要被推翻和改造的,要符合某些條件:首先是對手不能太強﹝北韓聲稱自己有核武誰也不敢動﹞、二是要有很強的戰略利益﹝以國際主義之名推動自己國家的利益,這就是現有的國際主義﹞、三是威脅到西方國家的安全。在這些考慮下,索馬里即使亂過亂世佳人都只有一些ngo理下,而阿富汗和伊拉克則有幸被選中,成為舉世觸目的實驗場。

在筆者看來,阿富汗又是比伊拉克更classic的例子。根本上述的條件就是從阿富汗歸納出來的──阿富汗的塔利班政權實在太gimmick太多觸動西方人神經的行為﹝女權、炸大佛、伊斯蘭和當拉登係上賓﹞,而美國在二○○一年底發動的阿富汗戰爭基本上得到西方國家的認可。好了,美國打了一場很多人都覺得justified的仗,然後所有西方國家都參加稱為isaf的聯軍,聯合國在二○○一年底馬上召開波恩會議,着手重建阿富汗。

這種新式的由國際組織領導的重建刻意要跟過去冷戰式的控制區別開來。冷戰時美蘇只顧俾錢收靚,根本不理會支持的政權是否民主是否殘害人民。由國際﹝西方﹞社會集體領導的重建工作十分強調兩個元素。一是民主、二是尊重當地的文化和政治傳統,但這些文化和政治傳統必須要符合一些普世的價值。聽起來好像不錯呀,聯合國在接管阿富汗後,按阿富汗傳統搞了一個全國長老大會﹝不同的是女性成員要佔一定比例﹞,由全國的老人家通過臨時憲法,推舉出來的卡爾札伊,確實是美國和阿富汗各派都能接受的人物。與此同時,其他龐大工程也陸續展開,包括重新接受幾百萬難民、重建教育和醫療系統、清除幾百萬個地雷、建立軍隊和解除軍閥武裝、興建基礎設施﹝阿富汗戰後冇一段路是好的﹞。聯合國和世界銀行合作,二○○三年草擬了一個十幾年的重建國家大計﹝報告名稱叫securing the future﹞,長遠目標是令阿富汗能夠成為一個以農業為主、養得起自己的窮國﹝人均收入五百美元﹞。

好了。這些都是背景。今日是阿富汗的國會和省議會選舉,基本上阿富汗的政治重建過程到這裏會告一段落,之後就由得佢地自己運作,並且慢慢接過重建的工作。這裏我們就面對一個很難的問題:阿富汗就像一個剛剛動完整容手術的Michael Jackson,照着白人的模樣大修一番,漂白了鼻哥高了,出來的感覺很impressive。但這種外科手術式的重建工程真的能夠持久嗎?又或者,這種手術真的應該動嗎?動這樣的手術是可能的嗎?還是只是滿足動手術者的一場show?第一個問題比較容易處理。這首先就關乎西方國家肯唔肯繼續commit,肯唔肯把問題考慮得周詳一些。世界銀行計過數,要阿富汗擺脫種罌粟回復能自給自足的農業經濟,國際社會要在七年內資助二百幾億美元。但過了四年,有錢佬國家當初振振有辭地答應一定不會放棄阿富汗,依家就連籌億五美元搞這次國會選舉,也要像西非那樣喊得聲嘶力竭。而在推動政治進程上,國際社會亦有愈來愈求其,盡快交貨的迹象﹝詳細見下文﹞。民間捐款出現了donors fatigue,傳媒就media fatigue。你知啦,傳媒呢d野,一日都太長啦,阿富汗故仔早就out了,捐款人就覺得,阿富汗都幾好,起碼女人可以返學,這樣的地方,不能奢求太多吧。

因此,第一個問題用比喻來說就是,要keep住michael Jackson個整容手術能維持,其實是很花錢的,一路要投資的,唔係可以半途而廢的。

接回之前的討論。第二個問題是,改變外表好快做到,但改變個內容就唔係咁容易。國際社會逼阿富汗在四年間由一個靠毒品和打仗維生、得三成六人識字的混亂國家,變成區內民主模範。其實,投完票,又係同一班軍閥上台,有錢就貪污,許多國家都不願意將捐款的控制權完全交給阿富汗新政府。不是說民主不好,而是如果我們認同這種新的國際重建任務是值得支持的話,我們便不應只看投票那一刻﹝最eye catching﹞,然後自我感覺良好。很多問題仔細挖下去,便會發現牽連的東西太多﹝譬如現在的選舉制度,根本不利於發展政黨,好多人批評卡爾札伊想維持強大的總統制﹞,而我在內心深處常常會問,究竟michael jackson應唔應該整容,如果應該整,應該由誰去決定整,點整法,我們應該建立怎樣的機制令世界更加公平,令少些人受苦?

或者大家都想知道阿富汗現在的情況。我沒有機會跟阿富汗的朋友聯絡,但有一個在伊朗邊境城市mashshad做阿富汗難民工作的朋友zuzzana,就給我傳來以下的信息:

refugees in Iran and Pakistan are not being allowed to vote this time, because in a parliamentary election it would be very difficult to decide which constituency to let them vote for, and there is no refugee representative. They are definitely keeping close track of the election though......From what I've heard from people who have just come back from Afghanistan, many people don't think that the elections will change anything, and ordinary people still don't understand or care about having a role in their country's governance, but many still think it's a good exercise in democracy......The refugees here are hanging on, not going back if they have anything at all to gain by staying here until forcibly kicked out. But many have made arrangements back in Afghanistan just in case - eg bought land, looked around for work, etc. One guy who just came back from summer holidays in Afghanistan said there's a lot of debate, discussion, cultural and political activity because the UN money is there for the taking if anyone has even a vague idea of some event to organise. 5 years ago nobody in Afghanistan had heard of "civil society" or "globalisation" but now there's a workshop or conference on them every other day and about 5 journals on civil society alone. He was pretty cynical and said most of it was useless, but the important thing is that people are talking, getting together, even having fun, and the money circulates in the economy.

很想以這篇是旦o翕隨筆做個開頭,吸引大家討論這個我覺得非常重要的問題:action or inaction?who to decide?how to act?美國佬帶住一班靚周圍郁當然很容易反對,但如果行動的是聯合國呢?是否大家就無話可說,樂意接受?聯合國到底是什麼?裏面怎樣運作?﹝原來聯合國改革真係咁重要,點解冇人理?﹞大家可以介紹一些書、文章,深化這個討論嗎?

如果大家關注阿富汗問題,有幾個網站可以介紹大家看。
www.iwpr.net。戰地新聞網站,得過很多獎,為戰亂地區的人提供記者訓練,壯大本地媒體力量,目標和inmedia很脗合。
www.aims.org.af。聯合國的阿富汗資料中心,單是地圖已看到人嘩嘩聲。很感嘆,很少阿富汗人知道有這個網,很少阿富汗人知道自己的國家是什麼模樣。
www.areu.org.af。研究網站,做的城市研究很細緻,裏面也可以找到其他link。

最後是一篇批評阿富汗國會選舉馬虎的文章,兩個星期前寫的:

一齣戲劇很難盛載兩個大高潮,被包裝成連續劇的政治新聞亦不能免俗。阿富汗這齣戲,從炸大佛虐婦女的塔利班變態政權,到美國為九一一死者報仇出兵,當第一個勇敢的少女掀起教人窒息的罩袍,大家拍手稱慶,是為小高潮。接着國際社會召開波恩會議,為阿富汗奠定民主發展路線圖,三年重建略有小成;二○○四年底,數以百萬阿富汗人冒着狂風大雪投下神聖一票,以民意確認由美國欽點的卡爾札伊繼續當總統。美國宣揚民主的苦心終於修成正果,是為大高潮。

高潮一過,茶就涼。對阿富汗的捐款大幅減少,間中有媒體揭發現實中的阿富汗沒有戲劇世界般完美,但讀者們說都看膩了,來點新的。因此,留意九月十八日阿富汗國會和地方委員會選舉的人少之又少,雖然筆者還是會說,這場由二千七百零九人角逐二百四十九個人民議會席位,以及三千零二十七人角逐四百二十個省委員會議席的大混戰,不單是波恩民主路線圖的最後一站,同樣是阿富汗建制發展最重要的一站──這次選舉以後,國際社會「功成身退」,阿富汗要靠自己的雙腳站起來了。

可惜,無論是在伊拉克還是阿富汗,以美國為首的國際社會都好像以為,羅馬可以在一天建成,不停地設定不可能的政治時間表,然後又被迫一再押後,最後只關注能不能在限期前完成民主選舉程序,卻沒有時間讓人民明白民主的精神,種下了不穩定的禍根。

這裏先看一看國際社會原來設想的阿富汗新政治結構,以及現在變成什麼模樣。國際社會希望在阿富汗建立一個地方分權的民主架構,由村議會、市議會、市政府、地區議會、省議會、兩院制國會到總統,總統受到國會嚴格約束,同時鼓勵發展政黨,以取代經常訴諸暴力的種族軍閥。國會分長老議會和人民議會,後者經直選產生,前者則由省議會和地區議會的代表各佔三分一議席,剩下的三分一由總統委任。阿富汗過去一直是強幹弱枝,中央實行名義管治,地方就由軍閥強人控制。新設計的省議會,重要在能協助阿富汗實踐地方民主,如果在財政和行政上能有一些自治權,將能大大地增加民眾的政治力量。在阿富汗這個全球其中一個最窮困、識字率最低的國家建立起上述嚴密的民主制度,可說是前所未見,極具野心的計劃,需要長遠的投入和教育。

但結果怎樣呢?原本國際社會希望在二○○四年六月一次過舉行總統和各級議會選舉,後來發覺根本沒有足夠的人口數據﹝經過二十年戰亂,沒有人知道阿富汗有多人口,各種估計由二千二百萬到二千九百萬不等﹞來劃分選區和分配地區議席,於是將較簡單的總統選舉先在○四年十月舉行,其他麻煩的暫且不理會。

聯合國和阿富汗政府合組的選舉委員會,在總統選舉「成功舉行」的歡呼聲中,拖了四個月才重新開始國會選舉的籌備工作。最終,他們決定無限期押後地區選舉,國會和省議會議席分佈,則按一些簡陋的人口調查數據來編排,許多地方領袖為爭取更多議席,紛紛虛報人口。更離譜的是,當局一直未定義省議會到底有什麼權力,先選出來才打算。歐洲智囊機構國際危機組織批評,那肯定是全球第一次沒有訂明權力範圍的民主選舉。

一批沒有訂明權力範圍的省議會,對總統卡爾札伊來說也不是壞事。經過三年沒有制衡的統治後,他似乎已習慣於行政主導的強大總統制,只希望省議會淪為一個沒有實權的諮詢組織。卡爾札伊亦對新式黨派政治採取敵視態度,一方面自己拒絕組黨或者建立政治集團,另一方面又透過選舉法阻撓新興政黨上位,反而樂於維持由舊有種族軍閥系統在新國會裏當個「忠心的反對派」。其中引起最大的爭議的是,在這次選舉中堅持採納多議席單票制,即一個省為一個選區,所有候選人都以個人名義競逐,每個選民可投一票,得票最多的頭幾位當選。這種選舉方法並不能全面反映選民的意向,較易受大集團利用配票控制結果,新興世俗黨派難以抬頭。另外,選舉投訴委員會在禁止曾犯下戰爭罪的前軍閥參選上,理由是沒有人被法庭裁定罪名成立﹝根本就沒有法庭追究軍閥屠殺人民的責任﹞,最後只有十一個候選人因為被武裝組織有聯繫被取消資格。

讀者讀到這裏也會覺得這次選舉比對上的總統選舉複雜得多,難怪在教育程度不高,通訊傳媒又不發達的阿富汗,許多人仍對這次選舉一頭霧水。一個教育選民的非政府組織表示,在中部巴米揚山區,五成人不知道再有一次選舉,其餘五成或許知道阿富汗將會有國會。有坎大哈市的候選人說,就算在城市,大部分人也不知道國會是什麼,以為國會將會取代卡爾札伊總統。選民甚至連最基本的個人權利也不知道, 當地一項最新的調查發現,八成七阿富汗男女,認為妻子要得到丈夫同意才可以投票,七成二認為丈夫仍指導妻子投誰的票。 但由於資源緊絀和時間無多,千多名非政府組織只有四個月到社區教導選民,而總統選舉前反而有十個月的教育期。

講了這麼多,也只是觸及聯合國在安排阿富汗政治進程上的不足之處。當然,國際社會這幾年已經為阿富汗帶來極大的轉變,普什圖、塔吉克、赫薩拉、烏茲別克四大族從腥風血雨的殺戮,改為以和平手段爭取政治權力──五千七百多人,當中包括五百八十二名女性,冒着塔利班襲擊的危險﹝至今有五個候選人被殺,女候選人經常遭恐嚇﹞,站出來參與民主進程,這本身就已經是了不起的事。但正因如此,我們才對國際社會有更大的期望,不是說送佛送到西嗎,但許多富國甚至連負責選舉經費的承諾也不兌現,承諾捐出的一億五千萬美元,最後只來了不足一半。

還未提及的問題還有一大堆。種植罌粟仍然是阿富汗主要的經濟來源,今年一共有四千五百多噸收成,只較去年減少百分之二,佔了全國四十五億美元的經濟體系近一半。阿富汗很少資源,耕地缺乏,地處偏遠,沒條件發展工商業,要生活艱難的農民放棄罌粟,改種其他價錢偏低的作物,上至地區領袖下至平民百姓的經濟利益都受影響,牽一髮動全身。聯合國去年發表的報告指,要阿富汗不再依賴種罌粟,各國需要在七年間撥款二百七十六億美元重建阿富汗,才有望於二○一五年令阿富汗發展成一個穩定的一般窮國,人均年收入五百美元。但聯合國連阿富汗的選舉都不打算照顧下去,美國在攻打伊拉克後又大幅減少對阿富汗的支持,哪裏會有人願意這麼細心扶着阿富汗再多走十年?

當然,我們還是要相信,好事情不是沒有可能發生。 阿富汗現在走到建立民主制度的關鍵時刻,聯合國和西方國家遠未到「功成身退」的時候,反而應該視選舉為新階段緩助的開始。國際社會不單要承擔捐助責任,加強對選民的教育,還要向卡爾札伊政府施壓,強化新的民主建制。而在這個敏感時期,北約部隊為選舉增派的兵力應該繼續留守,並警告巴基斯坦不要讓武裝分子越境施襲,確保新政制能順利開始運作。要阿富汗不再在內鬥中沉淪,不再成為恐怖主義的基地,健康地站起來,絕對不是幾年之間可以做到。在這個全球化的年代,富裕國家應該明白,這些擔子,一定要挑下去。

圖片來源:http://www.jemb.org/eng/photo/Election%20Day/target27.html。jemb是聯合國和阿富汗共同成立的選舉管理機構,裏面有關於選舉的各項官方資料。不要以為圖中女人手持的是報紙,這是選票來呀!我懷疑這「張」就是傳說中的喀布爾選區選票,這個區總共有四百幾個候選人。會唔會有人因為搵唔到想投的候選人而棄權呢?

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