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為何港府沒有單程證審批權?

為何港府沒有單程證審批權?
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抱歉,我不滿足於香港一直沒有單程證審批權的直觀解釋──即北京想控制香港,溝淡香港。還記得Minna Ho替我們解謎,解釋雙非能夠在香港有居留權,是因為讓包括在香港出生的中國公民在港所生子女獲得居港權,鼓勵移民港人回流。Minna Ho引述李柱銘轉述魯平的話,指「魯平拍心口說中央會控制內地人來港」。

結果,在《基本法》制訂後到今天,至少有100萬名單程證移民及雙非有居留權。是否逼爆香港,並非本文的討論主題。本文嘗試在有限的文獻中尋找線索,解釋香港為何沒有審批權,這包括歷史和政治因素。現實,遠較我當初想的複雜。

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其中一個資料來源,是去年出版的《香港基本法起草過程概覽》。叢書收錄了《基本法》起草過程中可以搜集到的官方紀錄,包括各個委員會及專責小組的會議資料和報告等。(圖片來源見此
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嘗試解答為何沒有審批權
根據《基本法》第二十二條第四款,「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」這個手續是指單程證。

原來,在八十年代草擬基本法時,基本法諮詢委員會「中央和香港特別行政區的關係專題小組」曾經討論香港有否審批權,其中一位是譚耀宗。我不知道討論意見是由哪位成員提出,中間的討價還價是怎樣,只能籠統來說,意見分開兩派。一派較關心香港容納內地移民的影響,一派較關心條例能否體現國家主權。

早在1986年的第一稿,小組已經擬出「中國其他地區的人進入香港特別行政區需(須)辦理批准手續」。在1987年的第四稿,有委員提出,必須經特區政府批准;有委員提出,應參照《中英聯合聲明》附件一條文(註一)。按當時的辦法,意即憑單程證即可進入香港,不需港英批准。也有委員中間落墨,認為應「仍按目前的批准辦法或根據將來與特別行政區達成的協議辦理批准手續」。

直到第八稿,條文也沒有變更。在第八和第九稿的討論,有委員建議改為「必須經雙方政府批准及辦理有關手續」,讓香港能對進入及居留此地之人數有所控制;甚至有委員建議「須向香港特別行政區辦理批准手續」,以「避免非法貪污」。這些建議不獲接納。

在1989年10月,行政及立法兩局議員辦事處(OMELCO)遞交《基本法(草案)意見書》,明確不同意《基本法》第二十二條第四款的文句,指「其管理內部出入境事務的權利實際上會被剝奪」,議員當時認為「香港是有權的」。

「保留現行制度」
結果,該小組委員會接納的是這個:「中國其他地區的人進入香港特別行政區需辦理批准手續,而人數總額應先徵詢香港特別行政區政府」,原因是「保留現行的制度」。稍稍修訂字眼後,就成為1990年2月的第九稿,最終成為條文。

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讀者大概會追問,小組委員會跟兩局議員辦事處對於香港有沒有權管理的理解不同,哪一方才是正確?後者提出的「管理」是否等同審批/批准呢?香港過往有沒有權管理入境人口呢?

陳文敏:證明中國主權
在此拋出香港大學法律學院陳文敏教授的觀點。他認為北京堅持不容港英政府有審批權,原因是中國要確立主權。主權先行的思維,解釋了《基本法》第二十二條第四款的條文。

新中國建立前 港英自保 同時控制人口結社

早在廣州解放前的1949年6月14日,香港總督葛量洪在給英國政府的電報中就建議:應該制訂一些緊急狀態條例,並相應採取一些行動,包括動員防衛部隊和特別警隊封閉邊界,控制城市人口,實行嚴格的移民登記。廣州解放之初,旅客及居民出入香港的情況相當混亂,每日達萬餘人。香港人口增長很快。香港政府遂以食水,住房、衛生、治安等問題不能承擔更多人口為由,決定採取限制中國人入境的措施,以控制人口的過快增長。(註八)

港英妥協

1950年,港英政府單方面實行內地移民配額制,以平衡人口移入和移出。中國政府抗議。陳文敏引述同事陳弘毅教授的觀點,指當時中國不承認香港被割讓,中國人有權不受限制進出香港。若當初確切訂下配額數目,則等同中國政府同意香港並非中國一部份。實際上,制度也沒有嚴謹執行。那邊廂,港英政府妥協,入境處處長一定批准單程證申請者到港。中國政府也在1951年施行出境管制(註二)。

1951年5月25日,香港政府宣佈在邊界地區實行宵禁。6月15日,香港政府又頒佈《邊界封鎖區命令》,宣佈自6月15日起,在新界北部邊界地區實行封鎖,進入或逗留在封鎖區內者,必須持有港府發給的「通行證」。(註八)

1958年,港英政府修改入境條例,容許入境處職員有酌情權,批准非法移民逗留。到了六十年代,數以十萬計中國人逃亡到港,入境處也不遞解。當時香港需要勞動力發展經濟,容納南來移民並非壞事。

後來,港英政府在1974年推出了抵壘政策,至1980年10月,因為合法和非法入境者數目太多而取消,同月推出單程證制度。中國政府終於承認配額制,內地各市政府能夠決定定居香港的申請人資格。陳文敏推測,北京堅持不容港英政府有審批權,是因為中國要確立主權,港英政府不能干預(註三)。

《聯合聲明》和《基本法》延續制度
1980年,單程證制度實施,資格由內地審批,以家庭團聚為主。1984年的《中英聯合聲明》和1990年的《基本法》也再次確立制度,並延續至回歸後。由回歸至2012年底,共有762,584名內地居民持單程證來港。變動的,是單程證的配額數目、配額類別(例如2011年容許港人在內地所生的成年子女來港),以及1997年5月推行計分制──縱然特區政府認為回歸前後的參與增加了 (註四),而計分制較以往透明客觀,減少貪污插隊。照這樣看來,當年兩局議員辦事處意見書稱香港有的權,應該是入境處處長的酌情權(註五)。

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廣州可以審批,為何回歸後的香港不能?
其實,回歸後,中央政府已恢復對香港的主權,而特別行政區是屬於省級層次。為何香港不能跟其他內地市那般,自行審批定居者的申情資格?更甚者,特區政府官員(包括時任保安局局長葉劉淑儀,以及現任政務司司長林鄭月娥)屢次強調單程證的審批權在內地。(註六) 我們需要一個答案。

1999年,部份前全國人大港區代表聯署建議「中央與香港特區政府協商,制訂有關內地人士移居香港的資格條件部分辦法和優先考慮類別,增加專業及技術人才的名額,以保持香港的繁榮穩定」。當中李鵬飛認為「修改後內地仍有(權)審批哪些人可出境,但香港定要有權決定讓哪些人入境」(註七)。 特區政府其後也曾遊說北京,結果,爭取到的卻是在單程證配額以外的優才計劃和投資移民,而非單程證審批權。

滲透,同樣存於其他渠道
今年3月,立法會討論檢討單程證簽發制度。保安局局長黎棟國回答單仲偕和黃碧雲議員質詢時,沒有完滿解釋四千多宗(佔0.63%)非家庭團聚來港的內地移民的原因。他只回應這些包括領取遺產、單親家庭裡面的媽媽、投靠香港親戚的兒童及長者等。從局長的回答,這些類別並非窮盡(exhaustive)。審批制度不夠透明,究竟有人會否因其權勢,或者貪污取得單程證,無從得知。

不過,如果讀者最擔心的是滲透,那麼讀者留意單程證申請類別之餘,請同時監察其他更快捷來港的途徑,例如憑工作簽證、投資移民、或者外國護照來港的內地人。今年4月,報章傳言中央允許和鼓勵他們的孩子來港讀書,並獲取香港永久居民身份,繞過單程證制度。

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聲明
300名市民聯署登廣告要求撤換特首梁振英,內文包括爭取單程證審批權(圖片來源見此

討論動員前,先鋪陳事實
不少網民嚷著要取回審批權,卻不大了解審批權的由來。本文嘗試在有限的資料,鋪陳香港沒有單程證審批權的原因,既有歷史因素,也有政治因素。港英政府在新中國成立之後,對內地移民較容忍(及功利)。北京政府在談判香港前途時,擺出強硬姿態,體現主權,港英政府似乎妥協。這些因素,經過條文確立,審比單程證的權力沿用至今。

人口政策督導委員會十月會發表諮詢文件。委員會諮詢重點是如何提升人力資源的質素,引入專才及外勞,以及增加出生率。檢討單程證並非主要範疇。不過,政黨和網民大抵會熱烈討論,壓也壓不住。如果讀者能夠補充資料,歡迎賜教。

註解
一、《中英聯合聲明》附件一第14點:即「對中國其他地區的人進入香港特別行政區將按現在實行的辦法管理。對其他國家和地區的人入境、逗留和離境,香港特別行政區政府可實行出入境管制。」
二、陳文敏的文句是:A compromise would be that the Director of Immigration always gave permission to land to whoever was issued a one-way permit.
三、陳文敏的文句是:The insistence of the PRC Government to effectively decide who could settle in Hong Kong is understandably an assertion of sovereignty against the British regime. 另外,關於中國彰顯主權的說法,需要進一步考證。在《基本法》第廿二條第二款,列明中央如需在香港設立機構,須徵得香港政府同意並經中央政府批准。為何北京容許香港有權決定官方機構能否駐港,而人就沒有權呢?這需要解釋。
四、《蘋果日報》,2000年8月7日, A6頁。
五、陳文敏認為酌情權沒有甚麼準則,而且司法制度難以介入。而過往例子指出,處長不會首要考慮人道立場。
六、最近一次在政務司司長林鄭月娥今年7月3日在立法會會議上就「制訂人口政策」議案的總結發言:「我必須指出,……根據《基本法》的相關條文,單程證的受理、審批及簽發,屬於內地主管部門的職權範圍,所以不存在由特區政府「取回」或去「爭回」單程證審批權的問題。在家庭團聚的政策目標下,內地當局為單程證制度訂下公開和高透明度的審批準則,因此在審批過程中,不應加入行政篩選等干預措施。
七、《星島日報》,1999年3月15日,A16頁。
八、《粵港關係史》,鄧開頌、陸曉敏主編,1997年。

參考書籍
Chan, Johannes M.M. 2004. “The Evolution of Immigration Law and Policies: 1842-2003 and Beyond.” In Immigration Law in Hong Kong: An Interdisciplinary Study. Edited by Johannes Chan and Bart Rwezaura. Hong Kong: Sweet & Maxwell Asia.
李浩然主編,2012,香港基本法起草過程概覽,香港:三聯書店(香港)有限公司。
香港行政立法兩局議員辦事處,1989,基本法(草案)意見書,香港:香港行政立法兩局議員辦事處。

後記
在2013年10月28日,李柱銘接受《蘋果日報》訪問,指《基本法》的相關條文只寫明內地人來港須辦理批准手續,建議容許本港審視內地的申請文件,以免有人渾水摸魚及藉此「種票」。重點如下:

1. 《基本法》頒佈前,草委已提出應由香港把關,當年港澳辦副主任魯平卻以百萬人湧港、香港無力處理為由,堅持由內地「話晒事」;如今回歸十多年應可考慮改動。
2. 他指《基本法》第22條第4項並沒寫明香港不能參與審批,......認為可在毋須修改《基本法》或釋法的情況作出改動,建議容許港府審視單程證申請文件,以確定其所宣稱的「家人」是真確存在,並查核申請者有否在港觸犯嚴重罪行,以向內地反映或表達不同意該人士來港。
3. 他質疑部份取得單程證來港的人士並非家庭團聚。

文中綠色部份為2015年1月26日新加,資料來源是《粵港關係史》。

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