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政府急於訂立貧窮線 被批壓低貧窮人口 公屋資助當收入最爭議

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(讀者如果想先了解貧窮線,請看副稿。)

基層和社會服務團體爭取貧窮線多年,終見成果。去年九月,新一屆特區政府成立不久,便拍板設立貧窮線,並急於今年完成。然而,經過半年發展,部份團體開始質疑貧窮線的成效,其目的是令政府壓低貧窮人數,多於切實訂立扶貧指標,逐步處理貧窮問題。

在上星期六(4月20日)一個研討會上,有扶貧委員會成員及社會政策學者提醒,除了關心貧窮線如何制訂外,還要正視扶貧委員會討論時,文件要保密,以至難以向外間更新訊息,以及要構想具體扶貧措施,逼使政府交出時間表及路線圖。

該研討會嘉賓有扶貧委員會成員馮檢基及張國柱(主題圖片左一及右一)、理工大學應用社會科學系講師張超雄(左二)、中文大學社工系副教授黃洪(右二),主持為城市大學專上學院社會科學部講師李劍明(中間)。

貧窮線或較綜援線高 黃洪倡設基本生活保障線補救
去年9月27日,政府扶貧委員會籌備小組決定設立貧窮線。迄今仍未正式公布貧窮線的量度標準。政務司司長林鄭月娥只是在上月表示,委員會共識是採用相對貧窮概念,即住戶每月入息中位數的一個百分比。坊間相信是五成。

政府會按住戶人數訂立其貧窮線,即不同住戶數目有不同中位數五成收入。有趣的是,如果把此等數值跟綜援申請限額比較,兩組數據會不對等。

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參考資料:政府統計處

參考上表,二人或以上貧窮住戶,即使領取綜援後,仍未脫貧。因此,馮檢基堅持要把貧窮線訂在入息中位數六成,即高於綜援線。張國柱則稱會上大部份委員「尊重」社聯及樂施會的經驗,用五成的建議。那麼,可否用綜援線成為貧窮線,從而保障貧窮家庭生活?

扶貧委員會成員羅致光去年九月在《明報》撰文,不認同以綜援平均水平作為貧窮線。理據如下:

一、如果綜援額按平均數統計,一定有一部分綜援住戶,在領取綜援後仍處於貧窮線之下。假設以增加綜援扶貧,綜援平均數便會上升,在統計上,亦即領取綜援而低於平均數的半數人口,便會增加。
二、同時,由於貧窮線提高了,有更多沒有領取綜援的住戶就「跌」入貧窮線之下,而令整體貧窮人數增加。
三、削減綜援便會令貧窮線下調,因此在貧窮線以下的人數便在統計上減少了,出現「減少福利就可減少窮人」的奇怪結論。

這是平均數與中位數的不可配合的結果,而第三個情境的確會出現,尤其是在經濟衰退時。因此,在研討會上,黃洪倡議在貧窮線之外,另訂一條「基本生活保障線」(基保線),計算滿足生活的最基本需要,而且成為制訂綜援金額的基準。這類像外地的「標準支出」方法,以計算不同人口數目及特徵的香港住戶,若要維持生活的基本需要,所需要的貨品和服務。

這一籃子的貨品及服務會化成貨幣開支,「逐蚊逐蚊計」,訂出基保線。所謂基本需要,可交由大部分市民認同為基本需要的項目列入該籃子。

黃洪早前撰文補充,貧窮線能發揮監察作用,而基保線發揮規範作用。這會補足用收入計算貧窮率,而沒有參考家庭生活支出模式的缺陷,同時解決絕對貧窮的問題。

港式貧窮線:住港島公屋,冇窮人
在扶貧委員會內,爭議最大的,是應否把公屋資助,計算為政府扶貧政策後的住戶入息,以及如果要計算,計算的方程式。

政府主要以稅收及社會福利的再分配政策,拉近住戶收入差距(即是說稅務及福利轉移)。在討論貧窮線的初期,扶貧委員會建議把醫療、教育、公共房屋和社會援助「折現」,加入窮人收入,然後檢視有多少人不再貧窮。經過一番爭論後,委員會剔除教育和醫療兩個範疇,以及預算案一次性紓困措施,因為這是全民福利,不只是窮人獨有,計算也沒有意義。生果金就未有決定,馮檢基就反對。至於綜援,書簿津貼等就計算為福利轉移後的收入。

工黨原則上反對計算公屋資助,民協就認為可以計算,因為公屋的性質跟其他社會援助一樣,是給符合入息及資產審查的人,含資助成分。

如果住戶居住一家出租公屋,等於政府津貼住戶多少現金?不同委員有不同意見。起初是津貼額是根據差餉物業估價署估計公屋的市值租金,減去公屋戶實繳租金。荒謬的情況就出現:公屋租戶沒有實質現金收入,住了公屋不等於租戶變得富裕。馮檢基說:「近十八個月,私樓租金升幅尤其誇張,年初跟年末的租金可以差很遠,而公屋租金變化不大,那是否指公屋租戶年初貧窮,年底不貧窮?」

綜合報章及研討會資料,當局計算出港島區的公屋租金福利津貼平均約4千至4千2百元,九龍及新界則分別為3千多元及2千至2千多元。假設一個三人家庭,收入只有8千元。如果他們居住在新界區公屋單位,經過公屋轉移後的收入也較貧窮線低,但如果住在港島區,他們就脫貧。

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(單位:港元)

余志穩建議改為計算公屋家庭的「可負擔租金」,即以家庭收入三成為上限作為政府的補貼,去扣減實際公屋租金,以減少私人租金扭曲數據。用以上陳宅例子,即居住在港島或九龍,公屋轉移後收入是8,000 + 8000 x 30%,即10,400元,仍比貧窮線低。

馮檢基建議將近十年的平均市值公屋租金,減去公屋戶實繳租金,計算收入,以減少樓市租貴的波動,政府不同意,反建議用最近兩年市值公屋租金的平均值。黃洪補充計算市值租金的數值會有折扣。

張國柱及工黨建議採用除去房屋開支後的收入來計算貧窮線,不需要計算公屋轉移。這是因為相似的家庭和收入背景,其房屋開支(以及剩餘的可動用收入(disposable income))可以有重大差異。在香港這個樓價高昂地方,基層家庭的劏房租金,隨時較公屋租金大得多,或者住在完成按揭單位的退休人士,跟要交租的退休人士,開支分佈也有大分別。一個家庭有中等收入但高房屋開支,生活水平可以低房屋開支的家庭差。計算可動用收入,可以較準確得知某個家庭生活是否貧窮。然而,張國柱引述經濟顧問回應,指暫時沒有每年數據,需另外開展調查。他建議先採用房屋轉移,然後轉用可動用收入計算貧窮人口。

有現金及公屋轉移,貧窮人口可降至70萬
總的來說,用政府主張的計算方法,貧窮人口最終可能是減少四成。報章透露,在未進行公屋和福利轉移前,貧窮人口佔18%,約126萬人。在現金福利轉移後,比例下降約4%,在公屋轉移後,比例再下降約3至4%,最終比例大約10至11%,即70至77萬左右。

這三組數字表示甚麼?馮檢基估計,政府會表示,公屋有扶貧作用,而且建議多在市區興建(另看《經濟日報》報導)。然後,政府找出多少貧窮戶仍未有公屋,訂出建屋量。結果,重點扶貧對象,大抵會是N無人士,以及住在不適合住房的住戶。

民間團體批評,公屋有扶貧效用是常識,不需用研究證明。而且,這種計算方法,無非替政府「整靚盤數」,壓低貧窮人口,而且強化公共房屋是福利而非權利的觀念。

沒有扶貧指標,擔憂貧窮線效用有限
讀者可能會想當然地想,設立貧窮線後,會訂立一些扶貧或滅貧指標。然而,林鄭月娥不只一次稱貧窮線不等同「扶貧線」,「與今日政府提供的福利制度並不掛鈎」。當闡釋貧窮線的功能時,她稱有三個功能
一、量化香港的貧窮人口,集中分析各個組群的情況;
二、研究貧窮的成因,使到往後制訂一些扶貧政策措施時能夠更到位;
三、量度政府現時和日後扶貧工作的成效

嘉賓憂慮扶貧委員會只強調貧窮線作為監察貧窮狀況,以及扶貧政策成效的「工具性」功能,迴避了貧窮線的「規範性」功能,例如訂立具體的指標(英國政府在1999年承諾在2010年前,兒童貧窮人口減少一半,並在2020年前結束貧窮,雖然目標並未實現)。前段提及的基保線,就是一些規範指標。即使有一些新政策,也只是零碎而重彈舊調,例如增建公屋。

不應只著眼貧窮線 多方面倡議改革
最後,幾位嘉賓建議民間團體,不要被貧窮線的議題困住,要「裡應外合」,積極透過扶貧委員會其他會議表達意見,例如在社會保障和退休保障專責小組討論基保線及全民退休保障,在特別需要社群專責小組討論個別社群的生活開支需要。黃洪又建議討論低收入補貼,支援工作貧窮家庭。

結語:政府以快打慢訂線 民間難招架
特區政府想方設法爭取民望,同時要證明施政風格跟上屆不同,正視貧窮問題及訂立貧窮線就是明顯例子。坦白說,媒體不時跟進扶貧委員會會議,又專訪委員,奈何社會挑不起討論。貧窮線聽起來是好事,不會好像全民退保那樣,部份市民聽起來就覺得不可行,或者損害自己利益。再者,很少人會有時間琢磨複雜細節。

政府多番說希望本年完成制訂貧窮線,似乎有意預留時間,在下年開展政制改革諮詢。民間團體縱使有反對聲音,也難以短時間聚合力量抗衡,莫說要求訂立扶貧指標,和制止扭曲數據壓低貧窮人口。我們成功爭取一條有形無實的貧窮線。

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