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政府收入波動 智庫倡財政穩定基金 增加經常開支

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政府收入波動 智庫倡財政穩定基金 增加經常開支

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還記得在長者生活津貼一役,有兩批市民同時批評特區政府,一群在罵政府是守財奴,手握龐大儲備而不花在長者身上,另一群在罵政府亂花錢,為了爭取民意,漠視財政負擔。

當時我在問這幾條問題:究竟政府有多少可以運用的錢呢?政府稱長生津設審查,政府首年的額外開支將由62億,若完全免審查額外開支則增至136億元。那是多還是少呢?為何政府近年喜歡一次過派糖措施,卻無助平息民怨?奈何那時沒有答案。智庫《新力量網絡》嘗試透過分析香港公共財政體系,解答這些問題。

《新力量網絡》昨天(2013年1月27日)舉行記者會,估計2012/13年度政府財政盈餘較政府預測高逾700億元;指出政府的收入過於波動,不願持續投放經常性開支,改善公共服務;以及建議成立「財政穩定基金」及「財政儲備準則」,既有助落實更多經常性開支,又令公眾容易得知財政儲備各項主要功能的所需金額,減少對政府「守財奴」及「官富民窮」的指責。


《新力量網絡》記者會。

首先,我們了解政府有多少錢。

2萬億 VS 6千億儲備?
所謂「財政儲備」,是指政府歷年累積的財政預算盈餘,由「一般收入帳目」和8個「特定用途基金」的累積結餘組成。政府現時將「財政儲備」存放在「外匯基金」內,由金融管理局集中投資及管理。

截至2012年10月31日,「外匯基金」總資產達 2.61萬億元。這就是我們經常聽到的「香港有2萬多億」。這些資產要分為「貨幣基礎」、「財政儲備」及「累計盈餘」3個部分。

當中約1.11萬億元「貨幣基礎」,是金融管理局的貨幣負債,政府不能隨便動用;《新力量網絡》認為,扣除「貨幣基礎」及其他負債後,才是政府真正擁有並可自由動用的儲備,主要為合共約1.24萬億元的「財政儲備」及「累計盈餘」(見主題圖片)。

即使只計算6,000多億的「財政儲備」,以絕對金額計算,這項資產預計是香港有紀錄以來最高,等於22個月政府開支。

政府整體收入極不穩,難增加經常開支
如果導致這麼多的財政儲備?其中一個原因是2004/05年度起,由於經濟強勁增長、以及股票和地產巿場持續暢旺,政府收入大幅增加,由當年的約3,000億,增加至2011/12年度的近6,700億。

這是有賴於由殖民地時代已經建立的「審慎理財」(prudent financial management)哲學,包括量入為出、嚴格控制經常開支、力求收支平衡、致力避免赤字及確保政府開支的增長率與本地生產總值的增長率相適應等等,更加被寫進《基本法》之中。

然而,智庫理事何偉立指出,這很大部份來自地價、投資和印花稅。他們稱之為「波動收入」,而這三項收入隨著地產及投資市場大起大落。當地產及投資市場興旺時,3項「波動收入」可佔近4成政府總收入(例如1997至2000,2007/08及2009-2012年度);相反,當地產及投資市場萎縮時,3項「波動收入」卻只佔2成政府總收入(例如2001至2004年度),那時政府出現赤字。政府整體收入變得極之不穩定及難以預測。

「波動收入」佔政府總收入的百分比(1989 / 90 至 2011 / 12年度)

比較「波動收入」與政府的財政盈餘/赤字(1989 / 90 至 2011 / 12年度)

誠然,政府由2008/09年度起,顯著增加開支,但不少金額都投放在「非經常開支」項目,經常開支的增幅追不上「非經營開支」及「非經常開支」項目。這些「非經常開支」項目大部分是「一次過派糖措施」,例如寬免稅項、公屋免租、綜援額外津貼、以及派6,000元。 該智庫計算,政府過去6份預算案提出的派糖措施,合共1,805億元。(這是約13年免審查長生津開支。)

派糖無助減民怨,儲備無規惹指責
《新力量網絡》認為,政府開支結構的核心問題,並不在於政府沒有增加開支,而在於政府把大量公帑投放在短視零碎的「一次過派糖措施」;但對於增加「經常開支」落實長期性的民生措施,政府卻顯得相當保守,導致資源無法持續地投放於改善公共服務。

此外,隨著近年「財政儲備」屢創新高,社會對「還富於民」、「紓解民困」的期望亦與日俱增,但由於政府欠缺準則,去指導及論證儲備管理制度的運作,結果不但無法說服立法會及公眾為何要維持龐大儲備,反而引來「守財奴」及「官富民窮」的指責。

該智庫建議成立「財政穩定基金」,以及訂立「財政儲備準則」。

倡穩定基金,不需改動稅制,讓開支運用更穩定
該智庫去年開始倡議「財政穩定基金」,以調節因地產及投資巿場變化而大幅起跌的各項「波動收入」(即賣地收入、印花稅及投資收入)。副主席方志恆指出,基金的運作原理,是將經濟好景時多賺的「波動收入」撥入基金,逆境時從基金中提取當中的差額,確保該年度的收入能與「波動收入基準」相一致。以2011/12年度的過去10年或5年為例,基金可以令政府每年平均增加多222億至508億元的「經常性結餘」。透過這個平滑化的過程,政府可以將「波動收入」變為經常性收入,從而令政府應付各項經常開支。

如果政府落實建議,以每年增加300億元經常性收入,而用盡這筆收入,香港可以每年應付136億免審查長生津的開支,興建一家規模跟天水圍醫院相若的醫院(約39億元),以及逾17,000間建築面積350平方呎的公屋單位(以每平方呎建造價2,000元計算)。
 
至於「財政儲備原則」,這是指政府應該釐清何謂財政儲備的適當水平。方志恆批評曾俊華在任內的預算案只提出「越多越好」、「維持充足儲備」的準則。過往幾任財政司司長也定下準則。方志恆建議政府清晰界定儲備各項主要功能的所需金額,包括需要多少來應付以下事項:日常財政運作、穩定金融體系、提供投資收入、及處理突發和緊急用途。下一步是進行廣泛的公眾諮詢,以建立一套高透明度、科學化及有公信力的儲備管理制度。

《新力量網絡》認為稅制改革涉及重大爭議,強調應先針對問題。設立穩定基金則不需改動稅制,也不需要市民增加付稅,並相信令開支運用更有效益和穩定。

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