若要談社會保障制度，英國可算是不錯個案，說其不錯是因為英國既有悠久的社會保障歷史 (如1601年便推出 “濟貧法” ) ，兼且其中涉及的政治及意識形態討論實在廣闊，左、中、右俱全。認識英國社會保障的演變，對思考本地社會保障問題實大有裨益。
右派傳統 (強調自由，偏重資本家利益)
英國早於1601 年便推出了 “伊利沙伯濟貧法” ，法案規定地方教會透過稅收建立收容所，並建立習藝所 (workhouse) ，為失業無家可歸者提供住、食和職業訓練。說 “濟貧法” 屬於右派，是因為據博蘭尼 (K. Polanyi) 的分析，伊利沙伯年代之所以湧現大批失業流浪者，是基於英國十五世紀末的圈地運動，農莊地主將農地改為牧羊場，剝奪農民賴以維生的土地，使大量農民淪為無家可歸的失業者，結果是土地和勞動力的雙重 “巿場化” ；“濟貧法” 推出的同時，沒有對這群化公為私的掠奪者 (新興資本家) 進行追究，而只是令受害人的處境稍為改善，好讓他們能投入工廠或農莊工作，故 “濟貧法” 的作用主要是為了維持此新興資本主義體制。及至1834年修訂 “新濟貧法” ，更是赤裸裸的懲罰失業者的法律，收容所極差的設施和膳食，是為了逼受助人盡快找工作逃離，習藝所的設計亦仿如監獄，除剝去 “受助人” 的人身自由 (不准外出)，更奪去其政治選舉權。
從文化角度言， “新濟貧法” 對失業者的懲罰性措施乃源於英國的自由主義傳統。依其角度，人總是自利的，總望不勞而享安泰生活，故過多社會保障將導致怠惰，極差的社會保障倒能激起人們的奮鬥心和積極性，從而努力工作，為更好生活拼搏，結果便能為整體社會創造更多財富。
左派興起 (強調平等，福利作為人權及公民權)
到十九世紀末，隨著馬克思思潮在西方激盪，英國則表現為費邊主義的興起，跟主流馬克思主義提出的階級革命論不同的，是費邊主義提倡以漸變方式達致公平社會，局部漸進的公有制，及透過資源再分配而接近公正社會，從而重新塑造公民權利的意涵。其思想影響了1942 年的貝弗里奇報告 (Beveridge Report) ，依據該報告，社會不幸源於五大社會疾病，即貧窮、疾病、愚昧、肮臟和懶惰，國家的責任，便是要解決這些問題，所以國家要增加公共服務與開支，為國民的各種需要 (needs) 提供週全援助，保障範圍涉及生、老、病、死、失業、分娩、育兒…即俗稱 “從搖藍到墳墓” 的保障；至此，福利不再被視為是對低下層的 “憐憫” ，而是全體社會皆能受惠的社會保障系統，將福利提升為公民權，隨著英國工黨的執政並將報告大體落實，使英國成為首個標榜以公民權為社會保障制度核心的 “福利國家” ( welfare state，不同於以建立帝國秩序為核心的德國卑斯麥模式) 。***
新自由主義：右派的回歸
保守黨的戴卓爾在1979年選舉擊敗工黨上台，其上台一大原因，是經過石油危機後，全球經濟不景，而英國的經濟，因不景而面臨嚴重財政危機，在工黨主導的70年代，公共開支佔國民生產總值達半，政府財政赤字達政府支出一成多 (佔國民生產總值5%)，同時通漲急升，國債迅速擴大，加上戰後 “解殖運動” ，使英國 “好景不再”， 出現滯漲 (stagflation，通漲遠高於經濟增長) ，被稱作 “英國病”，保守黨遂乘時而起。
戴卓爾的社會保障改革，主要有以下特點：1、將福利涵蓋面收窄 (說是為了減少對公民生活的干預) ；2、縮小部門規模 (小政府) ；3、更彈性僱傭關係，如外判制 (減成本即提高效率！？) ；4、制訂更清晰目標指引要求從業者跟從 (如一些量化指標，標榜為提升效益) 。
在文化理念上，戴卓爾的新右繼承了其自由主義傳統，將社會問題全繫上為個人問題，將失業理解為失業者的人格缺陷，並以 “underclass” (有譯作 “下階層” ，但我想譯作 “底層階級” 亦未嘗不可) 泛指居於貧民區，當中較多新移民、吸毒者、單親家庭、未婚媽媽，指英國的衰敗正是由於這樣一群懶惰、貪婪、沒責任心、沒家庭倫理的 “底層階級” 導致，沒有工作是咎由自取，依賴福利是他們不健全的文化及性格缺陷的結果，解救之道是換上嚴苛的福利政策，以逼使他們自食其力。
戴卓爾這種只談個人問題而避談社會結構的經濟視野，堅持緊縮經濟政策，最終亦使她自食其果。英國失業率，從她1979年上台時的5%，升至1983年的12%，後來雖稍回落，至她下台時的90 年代初仍達 8-9%。高失業的直接後果，是社福開支 (尤其失業援助) 的高企不下，縱使戴卓爾一直提倡 “小政府” ，但其漠視宏觀分析的就業政策使政府開支沒有大幅下降，僅從上任時佔國民生產總值的43%跌至40%，但社會代價是加劇貧富懸殊，青少年失業嚴重，社會嚴重分化。
新自由主義對社會保障系統的敗壞
經過新自由主義的近廿年當政，英國的社會保障制度文化發生了重大轉變，以 R. Hugman (Social Welfare and Social Value, 1998) 說法，制度文化已從公民需要，公民權利的角度，轉化為福利生產與消費的關係。當社會保障是以公民權作為核心價值時 (貝弗里奇報告的核心) ，社福服務是為了滿足服務對象的需要，服務提供者必須把對象視為完整的個人，以服務對象為目的，並要代入服務對象的處境。當服務對象的問題實乃源於社會、制度或政策問題，服務提供者便應以公民權角度，將這些社會及體制問題提出並要求改善 (如不公義的城巿規劃，壓制性的社會政策) 。這樣，才能真正解決服務對象的問題，亦唯如此才能達政 “專業” 服務的核心。
可是經過新自由主義的 “改造” ，社會保障系統已從服務對象為中心轉為制度程序為中心， “專業” 意涵亦從服務對象需要的滿足轉為程序指引依從的滿足。 Hugman 引鮑曼在 “現代性與大屠殺” 的分析，指現代社會制度組織的兩個主流模式分別是行政主導的 “官僚模式” 及巿場主導的 “商業模式” 。就像大屠殺時納粹軍人只須跟從上級指示 (良心不安時便聽聽貝多芬的命運交響曲)，新自由主義下的社會保障系統強調的是從業者跟從部門指引，依足程序，跟從部門首長發下的目標清單，這便會被稱為 “專業化” 。但此 “專業化” 的前題是 “去專業化”，即先將社會保障的價值思考，社會意義，從業者的熱情，受助者的盼望全革除掉。而受助者，也不再是為了使其公民權利的落實，而是變成消費者，從服務陳列中揀取服務，當然消費是要代價的，例如過去半年要見多少次工，儘管家中小孩沒人照料。
第三條路：是左還是右？
1997年貝理雅上台並提倡 “新工黨” 模式 (理念上即紀登斯宣揚的第三條路，雖兩者有分別，如理論上強大的民間社會在現實不多見) ，第三條路自稱為中間偏左派，以分別傳統的右派和左派。例如一句宣傳語： 'work for those who can; security for those who cannot'，便給人想到要從新右的排斥性 (exclusive) 政策轉回一種包容性 (inclusive) 政策，將新右那種敵視、仇視低下階層的論述(underclass discourse) 扭轉；另一方面，不同於左派福利模式的，是提出以 “工作福利” (workfare) 代替福利 “welfare”。說第三條路為中間是因為此理路強調權力制衡 (國家、企業和民間社會) ，但理論上又未至於價值中立，因強調各領域的社會責任，既限制官僚擴張，亦標榜企業和個人對社會的承擔 (no rights without responsibilities 既適用個人，亦適用於企業，所以企業若只說對股東負責，實際對社會可以是一種不負責) 。此外，第三條路對個人的理解，是個人 “反身性” (對自我、人生的思考) 的進一步發揮，認為傳統福利那種援助方式不是實現個人自我完善的最好方法，透過工作倒能夠達到。
經過貝理雅8年的執政， “新工黨” 的一些表現優於保守黨年代。例如跟剛上台比較，英國增加了二百萬工作崗位，失業率跌至 05年的4.6% (雖被批評多是廉價工種，但投放資源於醫療、教育及培訓的作用也不能忽略) ；此外，不像戴卓爾的緊縮政策，貝理雅強調 “社會投資” ，其投放於醫療及教育開支確穩定增加 (年增長分別是 7.2%及 5.7%)；此外，兒童基金及對低收入家庭小孩的援助使處於 “相對貧窮” 的小孩從98-99至 04-05年間減少1/4 (順帶一提，現時英國的兒童貧窮人口約15%，較香港的28% 實在強多了)。
然而，貝理雅在一些法案卻強差人意。例如一條在1999年實施的 “Working Family Tax Credit” ，目的是援助低收入家庭，但受助家庭的保障收入，只得週薪￡180，較貧窮線要低￡30。此外，跟歐盟比較，英國的醫療開支仍是低於平均數，貧窮兒童人口亦是偏高的。
但若跟只顧為富人減稅 (像利得稅或遺產稅) 而漠視低下層的戴卓爾模式比較，貝理雅政策又確是較好的。
誰偷走我的漁塘：第三條路的理論缺陷
從理論言，第三條路有其吸引的地方。一方面，現今歐美發達國福利制度的維持，很大程度上建基於國際關係的不平等，發達國對第三世界的深度剝削；另方面，第三條路又算能回應新右那種 “巿場原教旨主義” ，面對巿場萬能的強勢論述，算是提出了較好的制衡互動。
可是，第三條路有一大缺陷，是在提出 “工作福利” 此理念的同時，並沒有深入探討工作何來？若工作是為了自我完善，則我們社會到底應該創建更多怎樣的工作 (麥當奴模式那種低技術、低工資工作怎有滿足感)？而第三條路提出社區支援的重要，則要問我們的社區為何沒有了？如何重建？
若回到博蘭尼的歷史分析，則可視資本主義的發源，並不是自發生成，而是透過粗暴的掠奪，配上中央權力的默許，才產生巨大的人力及土地巿場，人民被迫從傳統的以家庭作為經濟單位的勞動傳統轉為大量生產、高度分工的機械式工廠勞動，家庭及社區作為重要的社會支援機體被嚴重摧毀。而到了全球化的當下，由世貿等推動的巿場化，難道不是另一回 “圈地運動” ？跨國企業正將全球可供謀利的資源、服務納入版圖。
第三條路若是左，便應對國家以致國際的壟斷秩序進行批判與顛覆，將被粗暴奪去的 “漁塘” 還歸人民，不論是第一世界的，還是第三世界的 (現實卻是跟從美帝借反恐之名瓜分伊拉克石油，真不配稱左)！貝理雅上台後，強調社會投資 (social invest) ，標榜資源如何花於教育及青少年培訓，其理念是 “授人以魚,不及授人以漁” (梁錦松金句) ，可在漁塘全給本土及跨國財團壟斷的情況下，單有漁具和技巧又有何用？替別人看護漁場跟透過工作帶來自我完善的理想是否相去太遠呢？
英國經驗對香港的啟示
我想，對香港投身社福界的朋友，最感同身受的該是新自由主義對社會保障制度文化的影響部份，像外判制、一筆過撥款、一堆堆管理主義下的量化指標，莫不將社福界的專業倫理與自主侵蝕殆盡。雖然第三條路的實踐常被批評為名左實右，但我感到第三條路至少在理念上，仍有一些值得思考的地方，值得提取的養份。例如第三部門，民間社會的建立，確是香港這中環價值主導的城巿該急起直追的 (這是重拾專業倫理與自主的基礎)；或是政府的放權，確是動輒要求政府加強監管的香港巿民該多多思考的；又或企業社會責任，在香港的論述被嚴重扭曲，但仍有很大轉化空間；此外地區經濟，同樣有待進一步討論與爭取。第三條路確有其不足，但面對不足的態度可以是唾棄，亦可以是克服、重構與超越吧！
*** 對welfare的興起，不同人有不同理解，如英國的 “文化研究” 會強調 “welfare” 跟 “warfare” 的對應，兩次大戰，既使英國國民的忠誠被肯定，亦增加了要求更完善福利的籌碼。而體系理論學者像奧菲，則強調福利作為滿足國家認受性和調適巿場機制缺陷的功能性作用。
今期 “全球聯陣報” 以社會福利制度作為探討焦點，有興趣的朋友請到以下網頁：
http://www.globalnetwork.org.hk/modules/wfsection/