[內容摘要] 政教分離是現代憲政的基本原則和理念，是實現宗教信仰自由的基礎。由於歷史與現實的原因，政教分離原則在各國的發展途徑是不盡相同的。本文通過對政教分離原則的歷史基礎、政治道德與憲法判例的分析，說明了現代法治國家中政教分離原則應具有的基本價值。
[關鍵詞] 宗教，政教分離，憲政
郭延軍在《法學》2005年 期發表的“我國處理政教關系應秉持什麼原則”一文通過對三亞觀音聖像建設中提出的憲法和法律問題進行了有益的理論探討，為憲法學界關注、研究政教分離原則在中國的語境及其功能提供了必要的研究思路與線索。
一、憲政精神與政教分離原則的歷史基礎
宗教信仰自由的發展史告訴我們，宗教信仰自由最本質的內容是信仰自由，信仰自由作為個人絕對的自我選擇權，在其形成過程中不受國家公權力的直接或間接的干預。構成國家與宗教相互關系的核心原理是宗教自由與政教分離原則。
政教分離原則（separation of church and state）是世俗國家的一般原則與政治道德基礎，其意義在於禁止國家把某一特定宗教定為國教，國家與宗教之間應保持各自的生活准則與領域。[2]國家通常干預國民的世俗生活領域，而信仰生活應由國民自主地安排。從本質上講，政教分離原則要求國家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”與“政治的宗教化”。現代憲政理論和憲法體制普遍承認政教分離原則具有深刻的歷史和政治道德基礎。
首先，它源於對國家與宗教關系的深刻反思。人類在國家與宗教關系中曾付出了沉重的代價，在尋找人類自我價值的過程中人類理性地選擇了國家的世俗化與信仰生活的個體化。可以說，宗教信仰自由原則的確定標志著人類從宗教壓迫中解放出來，獲得自我發展的機會與途徑。在歐洲中世紀，國家權力與教會權威相互結合，限制公民自由地選擇自己信仰的宗教，只允許國教的存在。由馬丁·路德和加爾文領導的16世紀宗教改革運動，導致產生與羅馬教廷對立的改革教會派，最後以承認各派地位平等而告終。1689年英國制定《容忍法案》，首次肯定各教派地位平等。美國憲法第一修正案“所確立的原則，可以說是人類歷史上第一次以憲法的形式解決了政治與宗教或社會治理與精神治理的關系，從而為人類歷展開了一個新的方向”[3].
其次，通過政教分離原則實現宗教信仰自由是國際社會的共同經驗與追求。第二次世界大戰後，宗教信仰自由作為人權的重要組成部分，受到國際社會的廣泛矚目。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》第 18條規定：“人人有思想、良心和宗教自由的權利，此項權利包括改變他的宗教或信仰的自由以及單獨或集體、公開或秘密地以教義、躬行、禮拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”1976年世界教會協會在《教會與國家關系准則》的報告書中，對國家與宗教關系給予了高度的關注，提出的基本原則是：國家與宗教之間應保持“批判和建設性的合作關系”（critical and constructive collaboration）。1987年11月聯合國大會通過了《消除基於宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》，該宣言中規定：凡在公民、經濟、政治、社會和文化等生活領域裡對人權和基本自由的承認、行使和享有等方面出現基於宗教或信仰原因的歧視行為，所有國家均應采取有效措施予以制止及消除；所有國家在必要時均應致力於制訂或廢除法律以禁止任何此類歧視行為；同時，還應采取一切適當的措施反對這方面的基於宗教或其他信仰原因的不容忍現像。
再次，堅持政教分離原則是憲政多元性與寬容精神的必然要求。憲政的多元性與以人的尊嚴為核心價值的憲政必然把人的信仰自由的保護作為首要選擇。各國的憲法普遍規定宗教信仰自由，並把政教分離原則作為實現宗教信仰的基本原理或制度。1993年通過的俄羅斯聯邦憲法第28條規定：“保障每個人的信仰自由、信教自由，包括單獨地或與他人一道信仰任何宗教或者不信仰任何宗教的自由、選擇擁有和傳播宗教的或其他的信念和根據這些信念進行活動的權利。”哈薩克斯坦共和國憲法第12 條規定：“共和國公民的信仰自由 ——獨立確定自己對待宗教的立場、信奉或不信奉其中任何一種宗教、傳播與宗教態度相關的信念和據此進行活動的權利受到保障。”2004年制定的阿富汗憲法在規定伊斯蘭教是國教的同時，規定“在法律範圍內，其他宗教的信徒享有信仰自由和參加各種宗教儀式的自由”。
第四，政教分離原則是保障宗教平等權的制度安排。為了保障在不同的宗教在憲政精神的關懷下，獲得平等發展的機會與地位，必須禁止國家對特定宗教的特殊待遇或特權，保持國家權力的世俗化，以保障國家的宗教中立和宗教的多元性價值。由於政教分離原則的實施，社會生活中不同利益的衝突與矛盾獲得了有效的解決機制，能夠及時地解決裂痕，“割斷了教派與政權的政治交換關系（至少在法律上），使以教劃線，以派劃線，用宗教標准區分人的社會等級的做法難以為繼，從而為真正實現宗教信仰自由，為處於少數地位、弱勢地位的教派改善其自身狀況創造了條件，使不同教派、不同文化背景人民的和睦相處成為可能。[4]在現代社會中，強調政教分離原則不僅僅是為了保護作為主觀權利的宗教信仰，更重要的意義在於防止對客觀憲法秩序的破壞，確立政治世界與宗教世界的不同領域。
二、政教分離原則的內涵與不同形態
政教分離原則是現代憲政國家的基本原理，體現了國家與宗教關系的政治哲學。由於各國有不同的歷史發展與傳統文化，政教分離原則的理解與運用有不同的特點，但其基本理念是相同的。一般意義上講，政教分離原則包括國家對宗教的中立與宗教對國家的中立兩個方面。對國家來說，政教分離原則意味著國家不能動用自己的資源支持或壓制任何宗教、教派，國家不能把納稅人的錢用於與宗教有關的任何活動等，其基本內容包括：1.禁止設立國教。國教是指國家對特定宗教的特別保護或賦予各種特權。否定國教意味著國家要尊重宗教的多元性，遵守憲法規定的宗教自由與宗教的平等權，嚴格區分信仰世界與世俗世界的價值觀；2.確立國家與宗教相互不干涉的原理與制度，即國家對宗教保持中立。因保持宗教的中立，國家不能對特定宗教進行優待或賦予特權，更不能用政府的財政資金資助特定宗教活動。當然，在具體的實踐中，國家中立立場與對宗教團體法人給予部分免稅等措施是有區別的，不能把文化遺產保護等國家的作為義務簡單地理解為違反國家中立原則。 3.禁止國家進行宗教教育與進行宗教活動。基於宗教的中立性立場，國家不得以公權力身份進行特定宗教的教育或宗教活動。如韓國《教育基本法》第6條規定，禁止在國、公立學校中進行特定宗教的教育。對宗教來說，政教分離原則意味著宗教不得介入國家的立法、司法、教育等領域。也就是說，作為政教分離原則的完整內容，宗教也負有不干涉國家政治的義務。
我國宗教信仰自由政策的實質是使宗教信仰問題成為公民個人自由選擇的問題，成為公民個人的私事，不允許宗教干預國家行政、干預司法、干預學校教育和社會公共教育。如我國《教育法》第8條規定，國家實行教育與宗教相分離，任何組織和個人不得利用宗教進行妨礙國家教育制度的活動。
目前在憲法學界對宗教的政治參與範圍問題、是否絕對禁止政治參與等問題還存在著不同的主張。這是關系到宗教自由限制的合界限問題，需要從不同的角度進行分析。如需要對政治活動本身的內容進行界定，區分個人和團體政治自由的表達方式以及宗教團體的合理地位等。如果說，政教分離原則是以現代民主主義為基本價值基礎的話，應允許宗教在合理範圍內對政治事務表達意見。關於宗教人的政治表達自由權問題，維戈的理論是有一定說服力的。他提出“市民的宗教自由概念”，認為宗教自由分三個層次：個人的宗教自由、教會的宗教自由與市民的宗教自由。市民的宗教自由指的是個人作為享有宗教信仰的主體，一方面屬於宗教團體，而另一方面又以國家或地方共同體的成員積極地參與政治性活動，表達其見解。換言之，既作為信仰的主體，又作為擁有主權的主體，對政治活動產生影響，並發揮對政治事務的批判功能等。[5]
政教分離原則在憲法文本上的不同表現形式體現了各國不同的憲政背景和文化傳統。從政教分離原則發展的軌跡看，基本上經過了“合一”到“分離”、“絕對分離”到“相對分離”的發展過程，體現了宗教與文化的多元性。按照政教分離原則的實踐形態，一般分為以下形態：（1）實行政教合一體制的國家，憲法上明確規定某種特定宗教為國教，並明確國家的基本理念是政治與宗教的合一；（2）由於歷史文化的傳統，雖保留國教的傳統，但同時保護國民的宗教信仰自由的國家，如泰國是唯一以佛教為國教的國家，多數穆斯林國家把伊斯蘭教規定為國教等（3）不承認國教，但對宗教團體以公法人的地位，賦予與國家同等的地位，各自以固有的傳統與價值觀進行活動，各自調整國家生活與信仰世界；（4）國家與宗教世界完全分離，保持國家對宗教的中立態度的國家，如美國、法國、韓國與日本等。當然，采取完全分離型的國家中也有不同的運行方式，比如政教分離原則與宗教信仰的關系上，有的國家強調其目的與手段之間的關系，認為宗教信仰是目的，政教分離原則是實現其宗教信仰自由的手段；也有學者認為，兩者具有不同的目的，宗教信仰自由的目的是尊重個人的自主性，政教分離原則的目的是國家對宗教的中立性義務的確立。按照這種理論，宗教自由體現的是主觀的公權，政教分離原則體現的是一種制度性保障價值。因此，即使憲法文本上，沒有直接規定政教分離原則，但宗教信仰自由條文中應包括政教分離原則的內涵，不能以文本上沒有規定其原則為由，否認這一原則對國家權力活動所產生的實際效力。[6]
三、政教分離原則的適用與憲法界限
在宗教信仰自由與政教分離原則的關系上，無論是采取一元論還是二元論，我們不得不面臨兩者價值之間的衝突，如何保持兩者的協調是現代憲法學理論需要解決的重要問題。國家對宗教的中立性是不宜把握和確定的概念，需要通過不同國家的判例尋求個案的規則。
在美國，政教分離原則的實踐主要是圍繞國立學校宗教活動與私立宗教學校或對宗教機關財政資助方面的問題而展開的。在不同時期的判例中法院確立的基本判斷標准是“三標准判斷”理論，即考察目的的世俗性、效果的世俗性、國家是否過度干預宗教活動。在三條標准中國家對宗教活動的干預程度是評價國家中立性的重要依據，特別是評價對宗教機關是否給予優惠的重要標准。在美國，判斷國家機關的行為是否違反政教分離原則時通常考慮的因素主要有：受到優惠待遇的宗教機關的性質與目的；優惠的性質；因優惠可能導致的國家與宗教機關的關系等。在日本，有關政教分離原則的憲法判例中，最高法院采用了“目的效果標准論”，對地方自治團體在宗教活動中涉及財政資助問題進行了憲法判斷。早在1965年，在三重縣津地方該市用公費舉行國家神道的神灶神道的奠基典禮，被控違憲。當時，法庭上神道儀式，是否屬於宗教成為爭論焦點，如屬於宗教活動，則根據憲法應宣布違憲。最後最高法院以神道儀式對於日本國民來說是一種普遍性的習俗為由，沒有作出違憲判斷。在棋面忠魂碑訴訟中，針對地方政府能否向特定宗教團體提供公金的問題，最高法院以目的效果統一論的標准仍作出了合憲的判斷，強調宗教行為地、社會公眾的一般評價、行為者的意圖認定、行為對一般人產生的效果等綜合因素。但在1997年作出的“愛媛玉串料訴訟”案件中，最高法院進一步發展了目的效果論理論，以縣政府對神社提供公金的行為違反政教分離原則為由，作出了違憲判決。[7]在判決中最高法院從憲法角度解釋了政教分離原則與宗教活動的含義，認為政教分離原則並不絕對地排斥國家與宗教之間的聯系，要考慮與宗教有關的目的與具體效果。在宗教活動的解釋上，最高法院的基本標准是：該行為的目的是否具有宗教的意義；該行為是否具有宗教的特征；要考慮社會通念的一般意義；是否使用公款問題上，主要看是否超越了社會公眾所認可的必要限度等。最後，最高法院提出了違憲的基本理由：縣政府與特定宗教團體具有重要的宗教上的聯系；不能把縣政府的行為理解為符合社會通念的活動；支付公金的行為具有明顯的宗教意義；沒有充分的事實表明縣政府對其他宗教團體給予了財政資助。這種目的上具有宗教意義，並在效果上產生對特定宗教活動支付公金行為屬於憲法第20條第3款所禁止的“宗教活動”。這個判例對憲法理論和實踐產生了重要影響，從一個角度說明了政教分離原則的當代價值與演變，賦予政教分離原則以新的內涵。
在現代社會中，政教分離原則是具有綜合性價值的原理或原則，要根據各國不同的歷史與文化進行具體分析與運用，既要堅持政教分離原則的一般性原理，同時也要根據時代的變化作出新的解釋。比如，在2002年發生的“美國公立學校要求學生每日面對國旗背誦效忠誓詞”案件中，美國第九巡回上訴法院的三位法官以兩票贊成一票反對裁定：公立學校的國旗效忠誓詞違反美國憲法第一修正案關於政教分離原則。此案的裁定引發了美國社會的一場政治風波。在2003 年11月， 美國亞拉巴馬州最高法院司法大樓裡能否立摩西十戒標志物的問題上，聯邦法官根據憲法修正案第一條政治與宗教分離原則，限令州最高法院首席法官拆除紀念碑，以表示國家法治的統一和對宗教多元化的尊重。實際上，在政教分離原則的理解和適用上美國社會也存在不同的學派與理論。美國人對政教分離原則的態度可分為三種，分離派、協調派和中立派。分離派主張，憲法沒有賦予聯邦政府對於宗教問題的任何管轄權，而協調派認為憲法賦予了聯邦政府一定的權力，至少沒有否認或禁止聯邦政府在宗教問題上的權力等。在法國，1905年頒布教會與國家分離的法律後，法國確立了“國家非宗教性質的基本原則”，承認宗教的多元化，主張“政教分離不僅是一種法律制度，同時也是一種文化，一種品格，一種擺脫一切教權主義的解放運動”。但在實踐中政教分離原則的實施也遇到了許多新問題。為了調查法國實施政教分離原則的實際情況，2003年希拉克總統成立了“調查政教分離原則執行情況的思考委員會”，希拉克總統要求委員會提交法國社會執行政教分離原則的報告，他認為法國社會要承認文化和宗教的多元化，並把它視為實現民族團結的基礎。經過幾個月的調查、70多次的聽證會後，委員會建議重新定義政教分離原則，並為之立法。委員會提出的報告提出27項建議，主要有：建議禁止在學校內佩帶任何宗教或政治信仰歸屬的服裝和標記；不同教派應該有平等的權利；要求國家制定政教分離憲章；規定瑪麗亞娜日，用來宣傳政教分離原則；制定政教分離的法律並非要禁止，而是要確立公眾生活的原則和規則等。
在探討政教分離原則與憲法界限時，需要我們關注的另一個問題是國家對宗教團體的限制界限與宗教團體的自律權的關系。從各國的憲法判例看，國家原則上不能對宗教團體內部的活動進行限制，應充分尊重其自律權。但涉及到宗教團體內部財產問題時，國家的法律調整會遇到一些復雜的情況。比如國家通過法律對宗教團體的財產進行限制時，憲法上可能出現的問題是：國家有無權力作出限制性規定？如果有，那麼在什麼範圍內可以進行限制？對宗教團體財產權的限制問題直接關系到宗教信仰自由的實現，關系到公民財產權的保障。如果國家法律對宗教團體財產權的限制缺乏合理界限，有可能侵犯憲法規定的平等權與財產權。當涉及到宗教團體財產權時，即使以公共利益為目的進行限制，也要充分考慮比例原則與最少侵害原則。
四、三亞觀音聖像建設與政教分離原則在中國的意義
我國憲法文本沒有具體規定政教分離原則，但依據憲法原理與宗教信仰自由的價值，可以肯定我國憲法規定的宗教信仰自由中實際上包括了政教分離原則。宗教信仰自由和政教分離原則是我國的基本宗教政策。因此，政教分離原則是具有法律效力的一項憲法原則和原理，約束一切國家機關的活動。按照憲法的原則，在我國，國家機關不能利用政權推行某種宗教或禁止某種宗教。在三亞觀音聖像建設中需要探討的憲法和法律問題主要有：（1）從合法性的角度看，三亞觀音聖像建設的申請主體、建設主體與投資主體是否符合《宗教事務條例》的規定？根據《條例》第24條的規定，提出在宗教活動場所外修建大型露天宗教造像申請的唯一主體是宗教團體和寺觀教堂。而在本案中提出申請的主體是不明確的。如果在合法性範疇內可以尋找解決問題的途徑，沒有必要直接通過合憲性途徑解決問題。（2）從宗教活動的性質看，觀音聖像造像是否屬於《條例》規定的“宗教造像”，如果是，那麼有關三亞觀音聖像的所有活動屬於宗教活動。按照政教分離原則，三亞市政府不能利用公權力參與與三亞觀音聖像有關的活動，更不能以地方財政資金投資或“接管”該項目；（3）從宗教活動與文化遺產的關系看，觀音聖像開光具有明顯的宗教色彩，不是一般意義上的文化遺產保護活動，也難以認定為公眾認可的宗教文化活動。毫無疑問，為了保護文化的多元性，中央政府和地方政府都有義務保護與宗教有關的文化遺產。實際上，在保障宗教信仰自由的過程中，中央和地方政府積極提供物質方面的條件，為實現宗教信仰自由提供了良好的環境，如安排宗教活動場所，恢復、修繕、開放寺、觀、教堂。據統計，自1980年到2000年，從中央財政撥給寺、觀、廟堂的維修補助費（包括專項補助費）就達1.4億元以上，其中僅維修西藏的布達拉宮，政府就撥款3500萬元。根據法律的規定，各宗教團體的房屋財產的產權，歸宗教團體所有，在房屋財產方面宗教團體處於法人的地位。但這種保護也要遵循國家與宗教關系的基本原則，不能違反憲法上的政教分離原則，特別是不得對特定宗教實行特殊保護或優惠。目前以國務院制定的《條例》形式調整公民宗教信仰活動，雖具有一定的現實功能，但其性質與效力是存在一些問題的。如果以法律形式調整宗教活動，應通過形式意義的法律進行調整。上述有關目的與效果相統一的原則對解決我國政教分離原則實施中的現實問題有一定參考價值。（4）從政教分離原則的功能看，它所維護的基本價值是保護每個人的信仰自由，防御國家對宗教信仰自由的侵犯，實現公民的宗教平等權。特別是在我國，強調政教分離原則的現實意義在於有效地預防和解決公權力對公民宗教信仰自由的侵犯，保持社會的和諧與穩定。在本案中，雖有些事實情況和背景並不透明，但在事件的各個環節中可以發現公權力對宗教平等權與財產權的限制或侵犯的問題。
本案提出了學術界需要關注和探討的很多理論問題。在宗教信仰自由的保護，特別是政教分離原則適用上，目前的確存在一些“灰色地帶”。在中國的憲法學理論中政教分離原則是過去學者們關注不夠的領域，通常把它解釋為外國憲法的理論或原則。隨著法治的發展與人權理念的普及，個人內心的信仰將成為人們關注的社會問題，需要我們以開放的心態，深入研究政教分離原則在當代社會中的意義，切實保障宗教信仰自由的實現。
注釋：
[1] 作者系中國人民大學法學院教授 法學博士
[2] 在美國表述為“政教關系”（Church—State Relations），構成美國政治文化的一個重要內容。廣義上的政教關系指政府與教會的關系，同時也包括政治與宗教的關系。詳見劉澎：〈當代美國宗教〉，社科文獻出版社，2001年版，第7章。
[3] 高全喜：“從政治哲學的角度看美國憲法第一修正案”，載“人大與議會網”，2004年11月3日。
[4] 見劉澎：〈當代美國宗教〉第7章。
[5] 高抑信一：宗教自由，《體系 憲法判例研究》，第13頁
[6] 圍繞宗教信仰自由與政教分離原則問題，憲法學界形成了一元論與二元論兩種學說。一元論認為，兩者遵循共同的原理，只是權利的表現形式不同，分離是為了保障自由，自由需要分離；二元論認為，宗教的自由是目的，政教分離原則是一種手段，分離理論是保障宗教自由的政治組織原理。
[7] 該案的基本情況是：從1981年到1986年，愛媛縣政府分9次向本縣所在神社支付公共財政經費45000日元，在慰靈大祭時又從公共財政中支出 31000 元，作為供物基金。本縣的部分住民認為，縣政府的支付公金行為違反了憲法第20條第3款、89條的規定，根據地方自治法第242條的規定，以當時的縣知事為被告，提出憲法訴訟。1997年最高法院作出了違憲判決，支持住民的訴訟請求。
中國人民大學法學院·韓大元