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民間國民教育研討會

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政經

本港回歸至今政治形勢系列之(五)──「單程證」制度與「雙非」問題的歷史因緣

本港回歸至今政治形勢系列之(五)──「單程證」制度與「雙非」問題的歷史因緣
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  香港雖然早於1842年成為英國殖民地,但此後華人進出香港仍然不受限制,對低下階層而言,香港與內地城市的生活環境並不存在重大區別,也就沒有什麼移民、偷渡、佔用福利、文化差異等問題。直到臨近中共建政,港英政府基於防範「共產國家」的考慮才有了初步的邊境管制措施,不過兩地之間直到1980年才有正式的移民政策,內地及港英當局為限制人口湧港於是建立了俗稱「單程證」的制度。嚴格的出入境管制加上兩地發展水平差距擴大強化了本港各階層的地域觀念,或多或少受到「大香港」意識的影響。

  因為需要給予定居香港的中外人士一種法定資格以便過渡九七,「居留權」概念於1987年正式載入本港的《入境條例》,內地當局亦在《基本法》當中設計了相應的條款,既肯定具華人血統者為「中國公民」又豁免他們遵守某些憲法義務,同時外藉人士原有的居留資格不被剝奪,而且與華藉港人享有同樣的公民權利,由此體現「一國兩制,港人治港」。不過九七前後兩套法律對「居留權」的定義不盡一致,回歸依始隨即觸發連串司法事件。

  民間對於內地移民問題一直存在不同態度,少數市民至今仍然給予爭取居留權人士支持及援助,但更多人把兩宗司法事件解讀為「司法亂港」,也有人以「窮親戚」比喻一種既不情願又無法拒絕的境況,而「中共殖民」就是近年興起的說法。各種傾向構成了兩個極端,籠統而言,積極施以援手者堅定地信仰「普世價值」,而「殖民」論者則具有不同程度的排外意識。毫無疑問,移民政策必然對社會發展產生影響,探討兩者的互動及解決方案之前,我們首先重溫一系列有關「居留權」官司的背境,以釐清「雙非」問題的來龍去脈及權責問題,並對各種傾向作初步的回答。

「單程證」制度的歷史背境
  「單程證」起初沒有統一的審批準則,總之內地當局擁有全權,簽發配額限定為每日75個,獲批准者憑「前往港澳通行證」通過羅湖口岸進入香港,港方亦不會過問持證人基於什麼原因獲准定居香港。這種配額機制一直沿用至今,歷年來已為香港輸入過百萬人口,成為本港最主要的輸入人口政策。由於「單程證」配額有限而申請者眾,實行十多年來積壓了大量分隔家庭的申請個案,到1995年配額提高到每日150個,而且建立一套分類及計分機制以決定各類別的批核次序。

  分隔家庭各有不同背景但大致上可分為兩類,第一類是已成家的成年人在「抵壘政策」取消以前隻身偷渡來港造成的,第二類則屬於因內地「改革開放」而普及的兩地婚姻,這些家庭可能育有多於一名子女。然而機制最初規定只有一名14歲以下子女獲准偕同港人配偶一同來港,於是前一種家庭的「港人子女」就會即時「超齡」,後一種家庭的子女也有可能在等候審批期間喪失資格。此外,非婚生子女也沒有被納入機制之內,估計制度設計的出發點是表現對第二類分隔家庭的優先照顧,因為這部份家庭佔多數而且是由合法行為造成的,也可能考慮到體現「一孩政策」的原則。

  曾經有社會工作者批評「單程證」制度未有以整個家庭作為審批單位,而且存在腐敗與任意性,人為製造社會問題。其實有關情況絕非管治當局的主要考慮,「單程證」制度只為建立一種適應資本主義發展需要的社會秩序。由於人口趨勢被穩定下來,港英政府因而有條件進行合理而全面的社會規劃;對內地政府來說,保持香港穩定的金融及市場環境不單是「改革開放」的實際需要,也可以樹立市場經濟的榜樣。

一些關於香港「居留權」或者「永久性居民」定義的法律資料
  本來涉及「超齡」及非婚生子女的家庭只有向內地當局爭取放寬限制一途,不過法律隨着在1997年7月1日「轉軌」為該等家庭構成了在港「維權」的可能。關於香港「居留權」或者「永久性居民」的定義載於《基本法》第24條,由於該條文的重要性,我們將其中第二段涉及「中國公民」的前三項規定照錄如下:

(一) 在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民
(二) 在香港特別行政區成立以前或以後在香港通常居住連續七年以上的中國公民
(三) 第(一) 、(二) 兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女

  以上內容基本上複寫在《入境條例》附表1第2段當中,不過有關規定比《基本法》較為嚴格,以下是律政司雙語法例資料系統所示1997年7月1日生效的舊有版本:

(a) 在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民,而在其出生時或其後任何時間,其父親或母親已在香港定居或已享有香港居留權
(b) 在香港特別行政區成立以前或以後通常居於香港連續7年或以上的中國公民
(c) (a)或(b)項的香港特別行政區永久性居民在香港以外所生的中國籍子女,而在該子女出生時,其父親或母親已享有香港居留權

  對比《基本法》第24條與《入境條例》附表1的條文,可以發現第(一)與(a)項以及第(三)與(c)項之間存在歧義。而追溯到1997年6月30日即英治時代的最後版本,這個「附表1」關於具「華人血統」者只有簡單的一句話:「純粹為華人血統或帶有華人血統並曾在任何時間至少連續7年通常居於香港的人」。

「居留權」爭議的法理邏輯

  《基本法》第24條第(三)項認定的中國藉香港永久性居民所生子女先天享有香港居留權,然而港人的內地子女來港定居仍然受到「單程證」制度的束縛,這種限制的法理依據載於《基本法》第22條第4段:「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。

  可見第24條的說法很大程度建基於在法律形式上體現「港人」子女當然權利的政治需要,事實上內地當局卻以行政手段妨礙港人內地子女行使香港居留權,一些實際問題亦由此衍生。由於「超齡」及非婚生的港人子女可以申請「雙程證」訪港,於是一部份人運用這種途徑在回歸前夕來港,回歸後隨即向入境處聲稱擁有居留權並要求予以承認,港府拒絕並着令他們返回內地循現有機制申請。

  不過《入境條例》第2A條卻規定居留權持有人享有「入境權」且不得被遞解或遣送離境,因此臨時立法會於7月10日進行了緊急立法,一口氣三讀通過了《入境條例》第2AA條,規定港人內地所生子女必需持有貼上「居留權證明書」的有效旅行證件才能確立並行使香港居留權,而且追溯到1997年7月1日生效。特區政府的舉動意在修補法例漏洞,不承認港人內地子女未經批准或核實而自動成為香港居民,而且為遣返留港爭取居留權人士建立法理依據。

  由於有關家庭有被強行遣返之虞且未獲兩地政府給予任何承諾,他們並不認為內地當局將放寬限制,假如順應港府要求就有可能要無了期等待,導致雙方因此對簿公堂。平情而論,《基本法》第22與24條本身確實構成一個悖論,港人的內地子女既在事實上屬於內地居民,亦在法理上被認定為香港永久性居民,於是法律條文就有兩種解讀方法,這個矛盾只能透過《基本法》授權的權威機關去解決。

終審法院的裁決與人大「釋法」的實際效果
  1999年終審法院就一系列個案作出了裁決,重點在於認為《基本法》第22條所指的「中國其他地區的人」並不包括香港永久性居民所生子女;以子女是否婚生作為準則是違憲的;不論在其出生時父或母是否已成為香港永久居民,以及本人成年與否均不影響其永久居民資格的確立;另外,雖然有關「居留權證明書」的規定並不違憲,但不得規定必需貼於「單程證」上且不得被無理拖延。

  即是說,法院客觀上為港人的「超齡」內地子女建立一條繞過「單程證」的途徑並惠及非婚生子女,而且假如這批人士已生兒育女的話,他們將隨着父母立即成為香港永久居民。當時政府統計處以某種方法進行了一次抽樣調查,估計十年內約有167萬人合符資格來港定居。儘管有關調查方法及數據受到質疑,港府仍然以調查結果為根據作出評估,指167萬新移民將對社會造成猛烈衝擊,並提請全國人大進行「釋法」,不過非婚生子女並不在需要解釋的範圍內,因為兩地法律並不歧視非婚生子女。

  全國人大常委會「釋法」的重點則在於重申《基本法》第22條的規定,即是內地居民來港定居必需由內地當局審批;另外港人的內地子女在其出生時,其父母雙方或一方必須是《基本法》第24條第2款第1項或第2項所指的永久性居民,才能根據第3項成為香港永久性居民。實際上「釋法」否定了終審法院對條文的解讀,收窄了因《基本法》生效而直接獲得香港居留權的範圍,也意味「單程證」的配額機制不作改變,港府估計符合資格人士縮減到約為20萬。

譴責「釋法」是一場鬧劇
  因為人大不屬於「三權分立」當中的司法機關,當年不少人譴責政府的處理手法,大肆撻伐「釋法」破壞司法獨立,不過奇怪的是,譴責者當中以實際行動協助爭取居留權人士只屬少數。與其認為反對「釋法」純粹基於法律見解,不如認為是經濟生活、政治生態的反映。相信大家都能夠感受到經濟條件如何主導着兩性關係,試想為什麼80年代陸港兩地婚姻普遍起來,而基本上都是本港男性與內地女性的組合呢?分隔家庭在內地團聚亦非不可能,何以絕大多數皆傾向來港團聚呢?

  法治精神的「衛道士」們怎會不了解法院裁決一旦落實執行會帶來什麼後果,假如世上真的存在一個以「普世價值」為原則,容許任何人自由定居享受社會福利的「烏托邦」,不消多久就會支撐不住,就算167萬有所誇大也不代表數以十萬計的人口一下子湧入不會對現有秩序造成衝擊。只不過事件為「泛民」提供了一個向北京作政治報復的契機,這就是大部份「民主人士」除了口頭批判之外就沒有以不妥協的行動維護信仰的原因,更遑論挺身而出捍衛「窮親戚」們的法定權利。

  由於九七前北京當局不滿「末代港督」彭定康單方面推出政改方案,憤而否定回歸前最後一届立法會直接過渡,排除「泛民」議員另組非直選產生的臨時立法會,「泛民」在港府應付爭取居留權人士的時候反而樂得置身事外。既然港府為了維持社會秩序不得不拒絕「窮親戚」,那就不妨從旁指手劃腳「維護法治」以博得支持者的掌聲,爭取居留權人士不過充當了「泛民」議員的工具,整件事從頭到尾都是一場鬧劇。

居留權爭議是歷史問題
  其後「單程證」制度有關港人子女的規定逐漸放寬,包括以提出申請時之年齡為準,港人配偶可偕同所有18歲以下未成年子女來港,以至將剩餘配額開放予父母其中一方尚在的「超齡子女」。全部演變過程表明居留權爭議是一個歷史問題,隨着時日流逝問題大致上已被消化,大部份當事人已如常生活。

  現時仍然留港爭取居留權者基本上都是屬於前述第一類家庭的子女,他們年邁的父母現已不在人世,因而不符合目前「單程證」的申請資格。由於事過境遷,這部份人士已不為「民主人士」所重視,縱使他們希望以父輩隻身偷渡來港迫於無奈、本港某的政治力量曾經對他們加以利用、兩地政府進行分化等理由引起市民同情恐怕也是無濟於事,因為人們一般不會熱心於與己無關的事情。

  雖然不能完全諉過「泛民」在居留權爭議事件中藉機「抽水」,但他們把法官的判斷奉為「金科玉律」,將「法治精神」詮釋為既有法律條文不得變更,加上虛偽地利用人道精神借題發揮,為社會營造了一種病態氣氛。當年如果有人對法官意見表示異議就會被「民主人士」當作法盲、反人道主義者看待,這種環境與「雙非」問題的衍生及惡化存在不可分割的關係。

「莊豐源案」引發另一風波
  「雙非」問題源起2001年終審的「莊豐源案」,1997年9月一對內地夫婦持雙程證來港探親其間誕下事主莊豐源,並交由其港人祖父照顧。根據當時的《入境條例》莊豐源並不享有居留權並屬非法逗留,入境處因而於1999年發信指其將被遣返,莊豐源祖父不滿並申請法援代表事主入稟提出司法覆核,質疑《入境條例》違憲,這宗官司的爭議點在於《基本法》24條第(一)項與《入境條例》附表1第(a)項的歧義。

  在普通法原則下《基本法》是本港的制憲文件,法院於是裁定莊豐源勝訴,肯定了所有中國公民在香港所生子女均可根據《基本法》第24條享有香港居留權,不管其父母是否香港居民甚至是否合法逗留。港府不服並上訴,不過終審法院仍然維持原判。終審判詞指,入境處的數據顯示自1997年7月1日至2001年1月31日期間,類似個案只有1991宗,包括母親是非法入境、持雙程證訪港而父親並非香港永久性居民,認為港府敗訴不會令香港承擔任何重大風險。

  這一次除了所謂「立法原意」之外,《基本法》條文並未提供更有力的理據,港府只表示失望並尊重判決而未有再次尋求推翻法院裁決。然而就算英國這個最老牌的「法治」國家,它的《國藉法》亦曾幾度修訂以收窄殖民地居民獲得「居英權」的可能,可是尊貴的大法官、大律師們卻未有向社會作出類似的建議。

港人一再錯失糾正「雙非」問題的機會
  事實說明「過往表現並不反映將來」,尤其是內地開放「個人遊」政策後,「雙非」孕婦來港產子漸成風氣。本地孕婦開始投訴醫院婦產科服務質素下降,醫護人員則抱怨工作量大增且表示內地產婦通常不做產前檢查造成醫療風險,而內地產婦拖欠醫療費用的情況亦越來越嚴重,問題始受到社會的廣泛關注。

  港府於是在2007年初「推出新的醫療服務安排和入境配套措施,目的是確保香港孕婦得到妥善和優先的婦產服務,並將來港產子的外來孕婦的數目限制在香港醫療體系所能承受的範圍之內」。具體辦法是設立非本地孕婦預先收費的機制,收費包括公營醫院一次產前檢查及分娩時三天兩夜的住院費用,私營醫院亦可按此辦法收症,同時醫院管理局及私營醫院會向已預約登記及繳費者發出預約確認書,入境處將拒絕懷孕超過28週而不能出示預約確認書的內地孕婦入境。

  以上措施採取了「實用主義」的辦法,既敷衍了社會各界的訴求又創造了短期的財政收入,同時內地孕婦來港產子的行為變相被承認為合法,而受到最大打擊的卻是本港男士的內地妻子。當時曾蔭權已接掌本港第一把交椅,為了說明措施的合理性,他表示「雙非」嬰兒有助減輕人口老化趨勢有利香港經濟發展,這種盡說漂亮話不踩政治地雷的辦法把尸位素餐的官僚心態發揮得淋漓盡致卻獲得港人「放生」,於是一個本來很容易解決的小問題持續發酵為陸港矛盾的其中一部份。

「雙非」問題成為引爆陸港矛盾的導火線
  措施實施初期「雙非」個案的確有所下降不過很快又再陷於失控,因為內地富裕階層根本不會計較那筆醫療費用,而且內地「超生」的罰款也不輕;另一方面雖然公營醫院床位有限且本地孕婦優先,但是「雙非」孕婦對私營醫院來說卻是多多益善的「客戶」,它們提供優厚待遇向公營醫院的婦產科醫護人員「撬牆腳」,於是公營醫院「能承受的範圍」在新措施之下更加有限,服務質素繼續下降。

  再者,有心「走數」的內地孕婦臨盆闖關的情況越來越嚴重,在人道主義原則下入境處不能阻止其入境就醫,這些個案醫療風險更高且必需由急症室處理,事實證明曾蔭權的應對方法犯了嚴誤的原則性錯誤。隨着「雙非」兒童的成長影響已擴展到教育領域,「雙非」學童佔用了北區小學學位,本港學生反而荒謬地被迫跨區就學。

  到2011年底港人終於忍無可忍,約1300人遊行反對內地孕婦來香港產子並主張終審法院自我修正「莊豐源案」,2012年2月有人集資以「香港人,忍夠了!」為標題在某日報上刊登全版廣告,並「強烈要求政府修訂基本法24條!阻止大陸雙非孕婦無限量入侵香港!」這種乾脆利落的辦法是「民主黨」議員較「早」前在立法會當中提出的,卻又遲來了足足十年。港府最終禁止醫院接收「雙非」孕婦預約,如有臨盤衝關者則作出刑事檢控,而法官大人也不再「心慈手軟」,「雙非」的增長趨勢總算被煞住了,不過一批已成事實的「雙非」兒童難免仍會造成影響。

港人自身要為「雙非」問題負上一定責任
  假如要就「雙非」問題追究責任的話,我們認為禍首非政客們莫屬,他們多年來把港人引導到走火入魔的地步,以致一再錯失防止「雙非」問題產生或惡化的時機。不過港人本身也應該承擔一部份責任,大家作為社會的一份子應該對社會問題具備獨立的分析能力,而不是對精英階層的定論照單全收。

  如今「普世價值」的魔咒已漸漸失效,不過人們表達不滿的同時卻沒有自我反省,後來更有人乾脆把「雙非」連同各種移民政策與大量內地旅客來港消費視為中共向香港「殖民」,破壞香港經濟自主迫使港人依附內地的手段。可是大部份港人本身都是來自內地的移民或者是內地移民的後代,莫非香港以往的繁榮也得歸功於「中共殖民」?

  恐怕「殖民」論者永遠無法自圓其說,他們唯有採用官僚、政客的慣用手法顛倒是非曲直,把「內在責任」一概推給「外部勢力」,然後以「反官僚、抗殖民」的「衛道士」姿態佔據道德高地。不過自欺欺人無助於解決任何問題,而且盲目排外的傾向令人不安,勢必引起不必要的社會矛盾,「殖民」論者指責內地當局鼓吹「民族狂熱」的同時又有否反省過自己也在反面配合呢?

小結
  在回顧以上事態的過程中,我們也初步評價了居留權爭議當中的不同傾向,最後在此再作一點補充。首先,我們不同意「普世價值」並不代表我們認為同情弱者是種過錯,只不過援助要得法,要朝着消除社會的資本主義傾向努力,否則必然會顧此失彼。假如各地發展水平差距持續擴大,落後地區居民就難以克服生活困難,繼而尋找移居福利社會的機會,引起本外地人之間的利益衝突,倒頭來為解決社會問題帶來更大的困難。事實上單個人的「人權」是由全體社會成員賦予的,「天賦人權」不過子虛烏有。

  另一方面,我們認為「殖民」論能夠在青年人當中廣泛傳播其實並非偶然。大家應該記得「個人遊」政策推出之初受到香港社會的廣泛歡迎,當時港人對中央政府的評價是歷來最高的,就算「雙非」問題開始受到關注的時候,曾蔭權的民望仍然處於高水平。這是因為中央政府的政策挽救了香港經濟,各階層普遍都感受到刺激經濟措施帶來的好處,而受益最大的自然是房地產持有者及連鎖經營的企業。

  可是現今的新生代非單未能享受內地政策帶來的任何經濟利益,反而成為了高租金、高通脹的主要承受者,他們不甘作為待宰羔羊。就算是富裕家庭的子女亦感到生活空間備受壓縮,他們失去了父輩的榮譽感,也不願意承認香港經濟完全依賴內地政策的事實。起初各種不滿情緒綜合表現為「年代」之爭,不過年青人有自己的想法,他們從個別內地人的道德、文化落後以及好佔便宜的現象出發,以偏蓋全地對社會問題進行解讀,最終作出撇開內地「劣民」,復興香港的文明對抗內地統治階層壞心惡意的結論。

  我們並不否定內地旅客確實帶來一些不良影響,不過他們本質上只是內地資金的載體,勞動大眾的處境普遍惡化說到底是資本主義的經濟規律造成的。下一次我們將以另一個角度重新審視各項輸入人口政策的經濟內涵,並與新加坡的情況作出對比,以說明港人試圖撇開內地勞動大眾獨善其身的想法毫不現實。

民間國民教育研討會
2014年12月13日 
(2017年6月12日修訂)

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