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創先例濫用20條,基本法保障連根拔

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創先例濫用20條,基本法保障連根拔

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港府日前公布高鐵「一地兩檢」方案,提出以租賃形式在西九站劃出「內地口岸區」實施內地法律。我認為這方案最破壞香港法制及《基本法》,最影響深遠的,是港府首次引用《基本法》第20條,藉著中央的授權繞過《基本法》其他相關條文的保障。 此例一開,《基本法》的保障將會變得子虛烏有。

港府一再援引深圳灣口岸的安排,是混淆視聽。按照《深圳灣口岸港方口岸區條例》(第 591 章),「港方口岸區」視為位於香港以內的地域,整套香港法律及法院的司法管轄權適用於「港方口岸區」。 這法例並沒有違反《基本法》任何條文,亦符合香港一些現有法例在特定情況下賦予香港法律域外適用性或法院域外管轄權的安排,無須根據《基本法》第20條的特別授權賦予這本地立法法理基礎。

但《基本法》所有的條文及保障明顯適用於整個香港,若立法會通過一項法例,將香港區域範圍內的「內地口岸區」在法律上視為香港的區域範圍以外,不實行香港法律而實行內地法律,不受香港法庭的司法管轄,不適用《基本法》的相關條文,這項本地立法,必然會因為違反《基本法》 (特別是第18條、22(3) 及80條的規定)而被香港法庭裁定為無效。 故此,港府便嘗試鑽法律空子,透過人大常委會根據《基本法》第20條的特別授權,為這項本地立法提供法理基礎。

我同意律政司長袁國強的看法,就是港府有權根據《基本法》第7條租賃「內地口岸區」給內地管理。 但出租後的「內地口岸區」仍屬於香港的區域範圍,根據《基本法》自然是實行香港法律而並非內地法律,情況與中聯辦或外交部駐港辦公室或解放軍軍營無異,所有駐港的內地人員根據《基本法》第22(3)條仍須遵守香港的法律。

故此,港府租賃「內地口岸區」並與內地達成有關的合作安排,本身無須尋求人大常委會根據《基本法》第20條的特別授權。尋求特別授權的唯一原因,就是要藉著授權為一些本來是違反《基本法》的行為提供法理依據。

回歸以來20年,中央從來沒有透過《基本法》第20條的授權去削弱或繞過《基本法》其他條文的保障。 本來按照《基本法》的設計,第20條的合理演譯是只限於授權香港享有一些《基本法》沒有明確賦予的權力,而不是容許政府放棄《基本法》的保障,或做一些本來是違反《基本法》的事情。 袁國強日前出席電台節目時承認,為特定目的分割管轄權給內地,過去並無先例,但他強調,「所有無權的事情都可以[透過人大常委授權]填補空間」,包括容許內地執法人員在港執法。 袁國強表示,就高鐵「一地兩檢」的法律問題,最好方法是用本港法律制度下現有途徑處理,而政府不可以控制市民提出任何司法程序,他亦尊重市民行使這權利。

這番說話正正點出最核心的問題及我最大的憂慮,就是港府現在提出的方案,最終會導致香港法庭確立了中央可以透過《基本法》第20條的授權,填補任何法律空間,令到本來是違反《基本法》的行為,變得符合《基本法》。

因為香港政府的方案,很自然會引發司法覆核的挑戰,但是當人大常委會應港府的要求作出授權,順理成章地代表了人大常委會認為這樣做是符合《基本法》第20條的規定,試問香港法庭又怎可以作出一個不同的演譯呢? 即使有個別法官根據普通法的原則裁定人大常委會無權根據《基本法》第20條作出有關的授權,但根據第158條的規定,終審法院在作出終局判決前也必須提請人大常委會就《基本法》第20條作出解釋。 況且港府現在一再強調高鐵需要如期在2018年通車,根據過往釋法的經驗,屆時很可能會以需要盡早解決有關法律爭拗為理由,透過人大常委釋法一錘定音。 一旦人大常委會作出釋法確立有關安排的合憲性,本港法院便必須跟從。 換言之 任何司法覆核的挑戰,最終只會導致香港法庭確立了中央就《基本法》第20條不受法律制約的授權權力,將來港府及中央便可以振振有詞, 強調這授權權力是《基本法》憲制的一部分,中央依法行事,是符合法治及《基本法》。

可悲的現實,似乎是我們正重蹈人大常委釋法歷史演變的覆轍。 善忘的香港人可能已忘記了當初法律界的主流意見(包括不少研究中國法的學者),都認為人大常委會不應就《基本法》中有關香港高度自治範圍內的條文作出解釋或在《基本法》第158(3)條終審法院提請的機制外進行釋法。 當終審法院在「吳嘉玲」居港權一案判令港府敗訴,最初中央也表示不會主動作出釋法推翻終審法院的裁決,但後來香港政府認為無法承擔它所聲稱的超過160萬人湧入香港的後果,在得到立法會多數議員的同意下,由行政長官提交報告尋求人大常委會釋法,當時港府一再強調釋法只會在逼不得已的情況下運用,為要處理香港無法自行解決的問題。 而當初人大常委會釋法的內容也草擬得非常小心,避開了可否就香港高度自治範圍內條文作出釋法的問題。

當然,釋法之後所引發的訴訟,最終導致本港法庭確立了人大常委會可以根據《基本法》第158條享有不受制約的釋法權力,而香港法院必須跟從。 其後我們便可以看見,中央在不同的情況下主動作出釋法 (包括在港府沒有被諮詢或知會的情況下,突然主動釋法,將修改《基本法》附件一及附件二的政改三部曲規定變為五部曲;在有人剛入禀司法覆核但法庭還未開始處理的情況下,一錘定音,推翻港府過往公開的立場,將《基本法》規定特首任期為五年演繹成接替董建華的曾蔭權只能署任餘下的兩年任期),人大常委釋法極致的表現是展示在近期宣誓風波中,即使港府官員已一再強調希望可以不需釋法由本港法庭處理有關宣誓案件,但中央仍然在案件初審期間,極速地進行釋法,釋法內容亦不再局限於單單解釋《基本法》條文的意思,而是變相解釋本地的《宣誓及聲明條例》的內容及為本地法律補充立法。

當釋法一再被運用後,大家很快便將當初港府一再強調釋法只會在迫不得已的情況下才運用這說法拋諸腦後,現在更有強烈的聲音認為應該將這《基本法》的憲政安排常規化、制度化,令《基本法》得到更有效執行,避免香港法院誤解《基本法》。

同樣地,現在港府一再強調「一地兩檢」的安排並非中央下達的旨意,而是香港政府主動尋求中央協助,故此大家不用憂慮將來會有濫用的情況。 但問題是,《基本法》第20條並沒有規定中央只可以因應港府的要求才作出授權,故此一旦確立了中央根據《基本法》第20條的授權是可以提供法理基礎繞過《基本法》其他的條文,日後有需要時,中央便可振振有詞行使有關權力。

《基本法》第20條的授權,比對人大常委釋法更加不受制約,因為釋法還需要先找到一條《基本法》條文加以演繹,但第20條的授權,一旦藉著「一地兩檢」而成為先例,以後便可以填補任何法律空間,繞過任何《基本法》的規定及保障,而且不但人大常委會可以作出授權,國務院同樣可以,無需諮詢《基本法》委員會或通過其他程序。 舉例說,中央日後可以為保障國家安全,根據第20條的特別授權,讓特首可以無需經立法會通過便能制定及頒佈《基本法》第23條所列的法例;亦可以授權特區政府撥出指定土地或辦公室或車輛,在法律上視為不屬於香港境內,讓內地國安人員執行內地法律,而無須遵守本地法律;更可以授權港府確認當選的立法會議員是否真誠擁護《基本法》,否則便遞奪議員資格。

今天香港因為經濟發展的原因,懇求中央協助,授權繞過《基本法》的規定而在「內地口岸區」行使內地法律,他日中央政府基於國家安全或國家政策的原因,要求特首或港府配合,我們可以如此忘本,不感恩圖報,領受中央根據第20條的特別授權嗎?

害怕內地人員執法的市民,還可以不乘搭高鐵,不進入「內地口岸區」,但政府開創先河,引入《基本法》第20條的特別授權以繞過《基本法》的所引發的法治災禍卻是所有香港人及整個香港都無法逃避的。我並不是原則上反對「一地兩檢」的死硬派,但我卻堅決反對特區政府為要推行「一地兩檢」,而開創這可以令到《基本法》所有保障連根拔起的危險先例,令中央日後可以根據《基本法》第20條的特別授權,令到本來是違反《基本法》的行為,變得符合《基本法》。 為了一時的方便及經濟效益而根本性地破壞香港的法制及《基本法》的保障,值得嗎?

香港政府提交立法會的文件指出,「現時須處理的問題,則是如何在不違反《基本法》的大前提下讓內地工作人員依據內地法律在西九龍站「內地口岸區」為高鐵乘客辦理通關程序。」既是如此,「一地兩檢」的安排便應該是針對內地工作人員能有效處理通關程序而作出,絕對無需要根據第20條的特別授權繞過《基本法》,在整個「內地口岸區」及高鐵車廂全面實施內地法律或剔除香港的司法管轄權。

已有不少論者指出,可以參考英、法或美、加等地的合作模式,在「內地口岸區」執行入境、海關和農業違禁品檢查(CIQ)。落實這安排的法律措施,只需要賦予內地執法人員執行CIQ的權力,而並非全面的執法權和司法權,內地法律亦不須整體上適用,反而內地執法人員仍須根據《基本法》第22(3)條遵守香港法律;無需尋求《基本法》第20條的特別授權;若認為有需要,可以參考回歸前由人大常委會特別制定的《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》,根據附件三,特別制定《中華人民共和國香港特別行政區「一地兩檢」國家邊檢法》,將一些必須的入境、海關和農業違禁品檢查的國內法律列入。

若要針對保安局局長近日提出的所謂保安漏洞,即是若有人在內地犯法被通緝,只要登上赴港的高鐵,到達西九總站時,內地執法人員無權拘捕或將他遣返內地。 要堵塞這類執法漏洞,最簡單的做法是讓高鐵在深圳站短暫停泊,邊檢人員登車檢查乘客證件,所費時間不多,對旅客行程影響極微。假如真的無法在深圳登車查證或有漏網之魚,亦可以參考《公安條例》第39條,賦予內地執法人員有限度的逮捕權,在「內地口岸區」及高鐵車廂使用所需的武力逮捕內地通緝犯及押解他們原車遣返內地,針對性地解決這所謂的保安漏洞,根本沒有需要在「內地口岸區」全面實施內地法律或剔除香港的司法管轄權。

律政司長日前被問到有關「一地兩檢」的安排有否修改空間時指出,若現時社會有好的觀點,令港府反思協議有改善空間,「無理由不去看」。 希望司長能夠坐言起行,與我(及其他法律界人士)盡快展開對話,尋求真正符合《基本法》及為香港人和社會接受的方案。

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