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政經

【提名DQ案】選舉主任有沒有權?立法原意推論根據不妥

【提名DQ案】選舉主任有沒有權?立法原意推論根據不妥
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文:腸、K

香港民族黨陳浩天在2016年提出選舉呈請,由於案件牽涉《立法會條例》(《條例》)的正確解讀及其合憲性等議題,相關的法庭判決及之後任何上訴的判決將同樣影響其他被DQ的候選人,包括本土民主前線的梁天琦及香港眾志的周庭等。

代表陳浩天的資深大律師李志喜向法庭提出五項理由,力證2016年新界西的選舉過程中出現不妥當之處:

(1) 《條例》中聲明的要求應只是形式上的規定,不包括實質要求參選人擁護《基本法》及效忠香港特別行政區;
(2) 選舉主任沒有法定權力於裁定提名是否有效時,考慮提名表格上的簽名以外的材料 ;
(3) 選委會沒有任何權力增加確認書的要求,並要求參選人簽署確認 ;
(4) 陳浩天提名被裁定無效前,並沒有合理機會在選舉主任前作出申述 ;
(5) DQ決定損害了陳浩天的參選權及言論自由。

原訟法庭法官區慶祥裁定陳浩天五點均敗訴,並命令陳浩天須支付選舉主任的訟費。

本文只集中討論選舉主任的權力來源:《條例》第40條(1)(b)(i)的規定。此條是說獲「提名表格[須]載有或附有 ... 一項示明[獲提名的候選人]會擁護《基本法》和保證效忠香港特別行政區的聲明」。法官採取目的性釋義的方法,認為有必要回顧該條的立法背景,期間參考了多份文件,包括臨時立法會的委員會文件等,認為臨時立法會訂立《條例》第40(1)(b)(i)條的目的,應被視作要求獲提名的候選人須除了簽署聲明外,還必須證明自己實質上擁護《基本法》和效忠香港特別行政區。條文亦應按此目的應用。

法官依賴兩大零民主成分的機構(即籌委會和臨立會)的行為來決定香港的選舉提名程序,即使從純法律技術的角度來看,也有不妥之處。尤其是法官選擇參考的文件,法律上的相關性存有很大疑問。這些文件包括:全國人民代表大會在1990年4月4日《關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》,其中授權籌備委員會負責「規定第一屆政府和立法會的具體產生辦法」;籌備委員會在1996及1997年的兩個決定;政制事務局提交予臨時立法會的《立法會會議正式紀錄》;以及局方向臨時立法會《立法會條例草案》委員會作出的陳述,指籌委會的決定對立法會具法律約束力。

法律上,目的性釋義只是幫助實現立法原意的工具。如果相關的條文本身的字義和上文下理顯示一個狹窄和特定的目的,法庭不可純粹因認為法例「應」如何運作,而給予條文文字本身不能包含的意思:參見China Field Ltd終審庭案。法院不會把有關條款的字句獨立考慮,而會參照條款的背景及目的。正如李國能前首席法官在《莊豐源案》中指出,「法院 … 不能賦予[條文的文字]所不能包含的意思。」

從這個角度看,《立法會條例》第40條(1)(b)(i)規定的對象明顯是提名表格的形式,而非施加責任予候選人。雖然第40(2)條規定獲提名的候選人「必須簽署該等聲明」,但如果這責任自動隱含所謂聲明須「真誠」作出的要求,則同樣責任明顯會適用於所有「該等聲明」,譬如第40(1)(b)(iii)條中「承諾形式的誓言,表明他如獲選則不會在其任期內成為[官員]」。這似乎不可能是選舉主任或政府一貫的理解。無論如何,區慶祥的決定,並非建基於第40(2)條。

即使退一步接受《條例》第40(1)(b)(i)條確有含糊之處,區慶祥推測《條例》第40(1)(b)(i)條背後立法目的的過程,亦是漏洞百出,得出的結論原則上令人不能接受。首先,雖然官員向立法會作出的陳述,在某些情況下可以被引用作證明立法機關的意圖的證據,但無論官員的用字有多清晰仔細,有關陳述也不直接等同立法意圖本身,因法庭不能任政府陳述控制條文的意思。

更何況,其實時任政制事務局局長孫明揚無論是在1997年8月20日就《條例草案》的二讀發言,還是同年8月27日的恢復二讀辯論過程或全體委員會階段中,都從無提及《條例草案》是以籌委會決定對立法會有約束力為前提訂立的。除此之外,《立法會會議正式紀錄》中並無任何具決定性的證據顯示,臨時立法會在通過《條例》時認為(至少就第一屆立法會選舉以後的選舉而言)《條例》的解釋須受籌委會的決定所規限。 事實上,多位議員的發言皆顯示臨時立法會可能有相反的意圖。

尤其值得一提的是,程介南議員在全體委員會階段提出清晰的意見,認為「下一屆[即第一屆之後]的選舉無須再受籌委會決定的約束」。

至於《立法會參考資料摘要》及官員在法案委員會所作的陳述,兩者法律上皆不屬法庭可以參考以確定立法目的的證據。無論如何,在上述的《立法會參考資料摘要》中,政制事務局只將籌委會的決定形容為「建議(recommendation)」,而非具法律約束力的意見,本身亦與官員向委員會的陳述有矛盾之處。

因此,在正確理解下,《條例》的立法背景其實並不支持《條例》必須根據籌委會的決定解釋的結論。法庭的責任,是要考慮第40條明確的文字,自行分析條文客觀上的意義,考慮過程當中並無任何責任確保對《條例》的解讀,須受籌委會的建議(不論其內容為何)左右。

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