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我的削減單程證建議

我的削減單程證建議
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單程證有冇得減?有。但要說明這個「有」需要很多很多的註釋,要寫一篇超長技術文才能解釋清楚。

事先聲明,以下討論會嚴重挑戰各位的耐性。如果你只係想搵簡單答案,不理會能否執行的話,這篇文不適合你。新移民議題十分十分之複雜,而且坊間片面說法甚多,要花不少筆墨才能逐一釐清。要把事情說清楚,是因為要求減單程證在政治上雖然十分討好,但如果這個要求說得不夠嚴謹的話,可帶來兩個反效果。第一,不嚴謹的要求,會打擊說服力。把準確和不準確的訴求混在一起,只會使那些準確的訴求更容易被政府和建制派忽視或打發。如果我們的目的不限於自我安慰,則還是嚴謹一點比較好。第二,我相信很多朋友提出減單程證,背後都出於對香港本土利益的擔憂。如是者,即使提出減單程證,也應找出一個比較完備的方法,以免實施後帶來副作用甚至反效果,對本土利益帶來不必要的麻煩。

為釐清這個錯縱複雜的議題,以下我會用8條問題來疏理整個討論:

1. 家庭團聚是否理所當然?
2. 香港政府有權改革單程證制度嗎?
3. 如果港方加入審批單程證,可加入什麼條款?
4. 是否一定要在香港團聚?
5. 可以取消已發出的雙非和單非的居港權嗎?
6. 可以完全取消或大幅減少單程證嗎?
7. 那麼到底單程證能不能減?
8. 減單程證就能解決人口問題嗎?

如果你沒有耐性的話,可以直接跳去第7條。好,一萬字超長技術討論,現在開始。

1. 家庭團聚是否理所當然? — 視乎你點定義家庭團聚。

不少單程證的討論都環繞家庭團聚是否基本人權,坦白說這種討論很易失焦,因為兩邊的立場都很易滑斜坡地被推至極端,無助討論。同意者往往會被批為無視社會現實甚至出賣香港利益,反對者則往往會被批為冷血種族主義法西斯下省十萬字。真正的現實是什麼?縱觀香港和世界各地的移民制度,會發現事情很少會那麼絕對。相對於從理念上討論基本人權,不如反過來從實際執行經驗出發,可發現家庭團聚的程度和實行方式往往因時地制宜。

先說「家庭」這個分析單位。誰是「家庭」呢?這兒有兩個問題。第一,除了直系親屬(父母、子女、配偶)外,其他親屬算不算(如兄弟姊妹)。第二,申請人和保證人有否年齡要求,例如一個手抱嬰兒有沒有資格贊助其父母申請入境?一個成年的已婚子女又有沒有資格和其成年的父母團聚?只要我們一進入這些具體操作的問題,就會發現「家庭團聚」並非那麼非黑即白,而有程度之分。例如美國就容許申請兄弟姊妹團聚,但保證人要年滿二十一歲;不過如果保證人要申請的對象是子女或者配偶,就沒有年齡的限制。

從這兩點去看,香港現時的單程證制度又如何?一般單程證的申請資格有以下幾種:

1)內地配偶及其偕行的未滿十八歲的子女
2)香港居民中的中國公民在內地所生的子女,而且出生時父或母已經是香港永久性居民
3)未滿十八歲子女投靠香港父母
4)十八至六十歲成人前往香港照顧均為六十歲以上而且在香港沒有子女的父母
5)六十歲以上老人而且在內地沒有子女,前往香港投靠在香港滿十八歲的子女

從上述條件可見,單程證所限的家庭團聚已經十分有選擇性,最起碼兄弟姊妹就不在此列。即使是父母團聚,也要先滿足沒有其他子女可照顧或投靠的原則。也就是多於一個子女的父母,而子女又滿十八歲的話,理論上已不能成為單程證的申請人或保證人。另外,如果保證人在申請審批的過程中過身,申請也會被撤銷。順帶一提,現時坊間流傳一些單程證的民間傳說,例如成年妹妹申請老年哥哥來港,按上述資格都是不可能出現的(如果有,則代表審批權把關不嚴,見問題 2)。

要注意,家庭團聚並不限於中國大陸。香港永久性居民也可以有加拿大籍的子女,或者英國籍的父母,又或者娶了個烏克蘭老婆或嫁了個意大利老公,他們來港也是家庭團聚,只是制度上不是排單程證那條隊,而是另外有一個叫受養人簽證的制度。香港永久性居民要贊助受養人來港,對象可以是配偶、十八歲以下的未婚子女,以及六十歲或以上的父母。注意如果只是看親屬關係的話,香港的家庭團聚制度有些時候會對外國人比對中國公民寬鬆,例如對年老父母就沒有要求他們在其他國家都沒有其他子女可以投靠,才容許他們前來香港(不過於如果贊助人本身不是永久性居民就不可以申請父母了,例如科蘭來香港踢波就可以帶同妻子和兩名幼子,但父母則不能)。再者,他們來港的數目沒有限制,不像單程證一樣有上限,使得有些單程證申請者要等很多年才可以來港(而科蘭老婆就可以和他同機來港)。從數字上看,2014–16年間平均每年發出19,169張受養人簽證,同期平均每年有45,407張單程證。

話雖如此,香港的家庭團聚制度也有些時候對中國公民比對外國人寬鬆。對於在內地居住的中國公民,單程證制度只要求證明親屬關係。至於外國人和在外地的中國公民申請受養人簽證,則要證明沒有任何已知的不良記錄,以及能夠把受養人在港的生活條件維持在基本水平以上,並為對方提供適當居所。此外,按《基本法》第24條第4款的要求,非中國公民在香港居住七年之後仍要證明自己將會以香港為永久居住地,才可成為永久居民(按入境處的介紹,標準可包括「該人士是否在香港有慣常居所、他/她的家庭主要成員(配偶及未成年子女)是否在香港、他/她是否有合理的收入以維持自己及家人的生活,以及他/她是否已按照法律繳稅」);但中國公民就沒有這個限制,只要他們住夠七年,就算擺到明只為拿到特區護照然後就走,也一樣可以成為永久性居民。簡單說,就算是香港政府自己對家庭團聚也沒有統一標準。

說了一大堆,無非想回到最初的一點:原則性地討論家庭團聚,未必足以讓我們決定所有具體的入境政策。贊成家庭團聚的朋友,是否同時要求取消受養人簽證的其他資格要求?會否要求開放兄弟姊妹的申請?我暫時就未見過這樣的說法。反對家庭團聚的朋友,會否連受養人簽證也一併反對,把科蘭老婆遣返南美洲?也未見過這樣的倡議。如是者,我想我們可以大家都退一步,理解很多討論其實是程度的問題,沒有人想推向極端。此外,如何理順各種簽證以及中國公民和外國人之間的不平等,在提出改革單程證時也必須考慮。

2. 香港政府有權改革單程證制度嗎? — 理論上絕對可以,實際上亦有先例。

談改革,當然要先問誰有權這樣做。如果權都沒有,那要討論的就不僅是單程證。就單程證的審批權,香港政府的立場是單程證的受理、審批及簽發屬內地當局的職權範圍,認為沒有需要和理據要求內地改變現行單程證制度和審批工作。

單程證的法理基礎,是《基本法》第22條第4款,即「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」以及人大常委於一九九九年六月二十六日作出的解釋,即「各省、自治區、直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,不論以何種事由要求進入香港特別行政區,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件方能進入香港特別行政區」。

從上術的法律基礎看,中國政府在人數和程序上都有主導權。但這不等於香港政府就無事可做。舉個例,香港政府可以拒絕未有分娩預約的內地孕婦入境,即使這些孕婦持有內地發出前來香港的有效証件,這已經是在履行獨立於中國政府的本地審批權。就算我們把討論限於來港定居人士,「優秀人才入境計劃」是以吸引外來人口定居為目的,內地人士也可以申請,而審批過程完全在香港發生,同樣是本地審批權的體現。《基本法》第22條第4款及其解釋並沒有區分單程證和「優秀人才入境計劃」,所以既然香港政府可以在「優秀人才入境計劃」實行本地審批權,法律上沒理由不能為單程證增添一層本地審批的程序。

也就是說,內地可以繼續按《基本法》第22條第4款及其解釋來審批單程證,但香港在法律基礎上也可以另外加一重限制,例如說拿了單程證之後還要拿另一個「來港定居證」,才可以在香港定居。直接點說:香港絕對可以擁有某種形式的單程證審批權。

對了,還有一點:其實現行的單程證當中,已經有一個類別的申請是要通過港方審批的。對啊,原來香港已經有部分單程證的審批權!香港居民中的中國公民在內地所生的子女,而且出生時父或母已經是香港永久性居民者,申請來港時要向香港政府申請「居留權證明書」,同時向內地申請單程證。成功申請人士在入境時必須把有效「居留權證明書」附貼於單程證之上,才可以進入香港。也就是說,獲得單程證加港方證明才能來港,已經是行之有效的做法。過去二十年來,香港政府已以此拒絕了近5000宗的來港申請。換言之,準確的要求並不是「爭取單程證審批權」,而是把類似「居留權證明書」的做法擴展到其他類別的單程證之上而已。

確立香港政府的審批權,對理順香港的新移民爭議至關重要。由於現時單程證審批權全在內地,申請者很容易會覺得他們的申請能否成功,可受到內地政治的影響。於是乎,單程證就會成為政治上脅持港方保證人的手段。這個脅持不需要是正式的,只要口耳相傳已經足夠阻嚇新移民及其親屬參與反抗政治。好事之徒甚至可以向港方保證人聲稱如果他們多參與親建制的政治活動,例如什麼反佔中遊行之類,可以加速其申請時程等。這些都市流言固然會為本地人和新移民之間製造矛盾,所以無論是對新移民的立場為何,站在維繫香港社會和諧的出發點,也很應該支持港方加入審批單程證。

3. 如果港方加入審批單程證,可加入什麼條款? — 有很多選擇,但不要高估對申請人數的影響。

最基本的要求,當然是把中方做的審批在港方重新做一次,以防出現虛假文書的問題。曾有傳媒報導內地有賣單程證,聲稱許多前任或在任中國高官本身及家人通過化名取得單程證移居香港,每張賣150至200萬,有價有市。要回應香港人對單程證制度的不信任,港方自己重新做一次審批,實行主動調查,無可避免。

上面提過單程證分不同類別,每個類別的配額不同,其中60名為持「居留權證明書」人士,30名為與在港定居的配偶分開達10年以上者,另外60名為非指定配額(即上面提過的其他配偶、子女,和父母)。不是每一個類別都用得完,其中「居留權證明書」在二零一六年跌至每日不足10人,長期分隔配偶則每日不足3人。主要是非指定配額方面申請人數較多,所以出現排隊等候的情況。現時就分隔10年以下的配偶為例,就是以由結婚起每天0.1分的方式計算積分,分數越高的越早可以來港。對此,坊間有不同的改革建議,但對這些建議的後果的認真討論似乎不多。

首先,除非改變申請資格本身,否則任何對計分方式的改變都不會直接減少申請來港的人數,只會改變他們來港的先後。而站在本土文化的立場,在未能減低人數前,得先問哪一種先後順序會對加強共融比較有利。舉個例,有意見認為要加入資產或收入作為計分的方法,讓高資產或收入者優先來港,低資產或收入者則較遲才能來港;問題是低資產或收入者往往也較難適應一個新的環境,則如果我們真的要把資產或收入納入為計分的方法,很可能是低收入或低資產的先來港會更為有利加強共融。這聽起來好像很「違反常識」,卻正正點出移民政策的訴求往往包含內在矛盾。

當然,我們可以直接在資格本身著手,要求達不到某些要求的就不能申請單程證,免除上述排隊長了所帶來的反效果。如上文提及,外國人和在外地的中國公民申請受養人簽證,是要證明沒有任何已知的不良記錄,以及能夠把受養人在港的生活條件維持在基本水平以上,並為對方提供適當居所的。如果把同一系列的要求放在單程證之上,會有什麼後果?

「不良記錄」這一項,我舉腳贊成引入。我想不到有什麼理由我們對申請外國人和在外地的中國公民親屬來港時會有這要求,對內地的中國公民親屬來港卻沒有這個要求。特別是在香港定罪的,我無法理解為何有人可以曾在香港犯上重罪,被定罪後事隔數年,又可以申請來港定居。這點我認為無可辯論。

至於「生活條件維持在基本水平以上」這一項,得指出就算實行了此要求,單程證的申請不會因而大幅減少。於2016年,共有17,000宗居港未滿7年的綜援個案,而同期新來港人士的總數為165,956萬人。如果我們假設所有要申請綜援的個案本身都沒有足夠能力在港維持基本生活,並在申請單程證時取消其資格,則表面上來港人數會下降一成。實際上的情況要複雜得多,因為世事無常,很多時候申請者是來港後才出現經濟問題的。例如一名婦人和孩子來港與丈夫團聚,然後發現丈夫有暴力行為而要求離婚,法庭未必會想把撫養權交給有家暴紀錄的丈夫,那麼這名法理上是香港永久性居民的孩子除了送去孤兒院外,就得想辦法讓母親留港照顧,於是就產生了單親新移民的綜援個案(除非我們實行類似美國的做法,即保證人同時要在財政上保證申請人的生活,即使離婚亦繼續有效)。這樣的情況不能在申請單程證時便預知,也沒有數據指出新移民離婚比例較高。按二零一四年的統計,所有居港未滿7年的綜援個案當中,單親者佔39.4%。總括來說,就算對單程證申請作資產審查,對申請人數目的影響也十分有限。

「為對方提供適當居所」又如何?這要求聽起來很有道理,但執行起來卻不容易,因為無論是香港政府或香港主流社會,對於「適當居所」的理解從來相當寬鬆。何解?外籍家務工的顧傭合約也有規定要提供適當居所,但實際上他們居於惡劣居住環境的案例數之不盡。如果我們因為新移民而為適當居所的定義訂立高門檻,首先出來群起反對的恐怕是外籍家務工的顧主協會。

說到門檻,得注意就算在收入或居所方面訂立高門檻,也只會影響配偶或父母類別的團聚。如果孩子香港出生,而出生時父或母已是香港永久性居民,也就是所謂的單非子女,他們一出生就已經按《基本法》第24條第1款自動成為香港永久性居民,理論上不受影響。當然,通過強行阻止或減慢其父母在港團聚,會產生照顧問題而使這些單非子女實際上在成年前不能來港。不過,對於這些法理上的香港人,站在對香港本土利益的立場出發,到底是讓他們在香港社會和教育下長大,還是迫他們成年後才前來香港,則是十分值得深思(詳見問題 4 和 7 )。

除了參考受養人簽證的家庭團聚資格外,坊間還有不少其他改變單程證申請資格的建議,這兒也順道討論一下。

以語言作為資格,就是另一個常被討論的可能。這兒得先指出新移民當中不懂廣東話的比例其實不高。內地來港定居未足 7 年人士當中,懂得說廣東話的佔 93.6%,而全港人口則為 96.7% ,兩組數字十分接近。這可能和不少人的主觀印象有出入,不過要解釋落差也不困難。首先,我們平日在香港遇到來至內地的人,不一定都是新移民,也可以是遊客和留學生,而這兩班人慣常不說廣州話的比例都不低(至於留學生當中有多少人會留足七年在香港拿居留權,就是另一個題目了。就目前有的數字來看,大約是三分之一)。另外,新移民之間不用廣州話溝通,不代表他們不懂得說廣州話。看慣用語言的話,內地來港定居未足 7 年人士當中,以廣州話為慣用語言的有69.8%,比香港整體的91.4%確實低不少。但以此聲稱他們未有融合香港社會的話卻不太合理,畢境兩個移居英國三十年的香港人在英國碰頭的時候,恐怕也是說廣州話而不是英文,這不等於他們沒有融合英國社會。

不過我們也可想像作出另一種要求:來港七年之內要懂得說廣州話或英文,否則不得申請永久居留權。舉個例,居港七年或以上以普通話為慣用語言的人口有63,705人,當中14,102人既不會說廣州話也不會說英文,佔22%。得注意外國雖然有類似要求的案例,卻會帶來了另一些問題(見問題 5)。此外,居港七年或以上以其他語言為慣用語言的人口(如南亞語言)也有四萬多人,當中有大約一成是既不會說廣州話也不會說英文。雖然普通話人口在這議題上佔最多,但如果我們認為有香港居民既不會說廣州話也不會說英文是一個問題的話,就要同時想辦法幫助所有人。參考外國經驗,這類的語言要求要落實也有不少具體困難,例如深淺程度、由誰執行和向誰負責等等,倡議者有責任釐清。

另一個常見的建議,是要求申請單程證者考一個基準試,確保對香港的歷史、文化和制度等有所認識。類似的測試在美國和英國都有,但在今天的香港推行卻可能會帶來很不良的後果。首先,為公平起見,此測試不能只限於中國公民,世界各地申請成為香港永久性居民的都要考同一個試。但如果由這個念念不忘要搞國民教育的特區政府設計這個基準試,恐怕不會達到倡議者原有的目的,反而會成為國際上的笑柄,例如會要求答題者都認同「香港的主權從來都屬於中國」才能合格通過。這些基準試太容易成為意識形態的工具,結果製造更多爭端的同時,答題者大概只會為求合格而背訟標準答案過關,最後淪為一個「不肯說謊者不能成為香港人」的奇怪測試。

最後,有一個很簡單但在香港卻比較少人討論的要求:醫療要求。相信大家都知道,移民去外國一般都有驗身要求。例如美國就會最起碼查一查是否有濫用藥物的紀錄,有否打足預防針之類。這樣的要求,不嚴苛吧?最起碼要打齊疫苗才入境,這樣日後醫院也好辦事。只要這些要求是建基於公眾安全(如只針對高危傳染病),而且不論國籍的來港者都要遵守,則不應被視為歧視政策。

總的來說,如果港方可以加入審批單程證的話,有不少新增審批條款可以也應該考慮,但要注意這些條款不見得會大幅減少合資格的申請者,而且部分在執行起來會有不少細節要注意。

4. 是否一定要在香港團聚呢? — 沒有這樣規定,但在大陸團聚對香港可以弊多於利。

嚴格來說其實沒有規定一定要在香港團聚的。制度上對在內地團聚的限制,很多時體現在孩子身上。如果父母其中一人不是香港永久性居民,孩子本身在香港出生,也就是謂的單非子女,那麼孩子由於在大陸沒有戶籍,在大陸長大就會有一定困難。不過這些戶籍限制正在撤銷當中。去年開始,深圳市的公營學校可招收港澳籍學生。再者,深圳也有不少民辦學校採用香港課程,單非子女也可以選擇入讀。

因此,比較有意義的問題,應該是站在香港本土利益的立場,該鼓勵這些跨境家庭選擇在香港團聚,還是在中國大陸團聚對香港比較有利。為簡化討論,我們這兒假設這些跨境家庭是由一位香港永久性居民的父親,一位大陸居民的母親,和一名或多名子女所組成。按統計資料所得,這是最常見的跨境家庭形態。

一般來說,最直線的想法是鼓勵他們在大陸而不是在香港團聚,這樣那位大陸居民母親以及子女都不會前來香港。

在討論下去前,先要指出一點:雖然《基本法》並無規定香港永久性居民的配偶可獲得居港權,但《基本法》第24條第1款卻對子女有此保證,無從阻擋。當然,一般來說由於父親要上班工作,如果他無法在香港找到其他人照顧其子女的話,阻擋母親來港在現實上就等於暫時阻擋了其子女來港,畢竟該名子女不能在無人照顧的情況下獨自在港生活。不過,這個阻擋只會是暫時的。當這名子女達到十六歲或以上,不再受疏忽照顧的法例所限時,到時仍然會前來香港升學或就業。

站在香港本土利益的立場出發,我們就要面對一個輿論很少注意到的矛盾:暫時阻擋配偶(和子女)來港的後果,是該等子女將會被迫在中國大陸的環境中成長,到了成年後才前會來香港,日後在香港的融合將會事倍功半;相反,如果要讓這位法理上是香港永久性居民,事實上遲早也會遷來香港的單非子女儘速融合的話,則應讓他(如有必要的話還有其母親)及早移居香港,而且是越快越好。

舉個例,同樣一名單非子女,如果因為其母親無法前來香港因而成為跨境學童的話,他將會連續十年每日舟車勞頓過關上學,晚上在深圳家中看的是中國大陸的新聞聯播,上網也不會看到不受審查的香港新聞,家中和在深圳的生活用語也不一定會是廣州話,他長大後的身份認同恐怕會跟本土成長的年輕人十分不同。與此同時,他對香港各項社會服務的需求不會減少,仍然會上學仍然會去公立醫院,更增加了跨境交通需求。但如果他的母親可以盡早前來香港,免除疏忽照顧的問題,那麼他便可以從出生起一直在香港生活,成長環境和其他本土成長的年輕人幾近無別。事實上,研究顯示內地出生的年輕人在香港成長的時間越長,和香港年輕人在政治立場上的差距越少。換言之,鼓勵「返大陸團聚」的客觀後果,是由讓香港多一名中年新移民(母親),轉換成讓香港多一名法理是香港永久性居民,但身分認同上卻十分不同的年輕人;後者明顯更不應追求。

或者有人會問,我們可否索性取消《基本法》對單非子女可獲得永久居民資格的規定?對此,我們可以修改的空間十分有限。再說一次,《基本法》第24條第1款說明「在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民」都是香港永久性居民,而中國《國籍法》第4條列明父母雙方或一方為中國公民,本人出生在中國,具有中國國籍。換言之,只要父或母其中一人是香港永久性居民中的中國公民,其在香港出生的子女都是香港永久性居民。注意這兒對配偶的另一方是誰是沒有規定的,對方可以是中國大陸居民,也可以是羅馬尼亞人或厄瓜多爾人等等,沒有分別。而按照《基本法》第24條第4款,就算父母雙方都不是香港永久性居民中的中國公民,只要其中一人是香港永久性居民,無論他或她是羅馬尼亞還是厄瓜多爾國籍,只要該子女是在香港出生,也是香港永久性居民。香港是一個國際城市,有不少外國國籍的香港永久性居民(例如移民回流),我們極其量可以把大陸配偶的待遇變得和海外配偶一樣,卻不能變得更低。在此我們可做的合理修訂,是取消《基本法》第24條第3款,即香港永久性居民中的中國公民在香港以外所生的中國籍子女可成為永久性居民的規定,拉平中國公民和非中國公民的待遇。不過,現在說的單非子女由於本身就是在香港出生,不會受此改變影響。

那我們能否再要求多一點,直接要求父和母同時都是香港永久性居民,而其子女又要在香港出生,才可以自動成為是香港永久性居民?美國要求如果子女不是在美國境內出生的話,則父母都同時要是美國公民,並且其中一人曾經常在美國居住,才可以成為美國公民。但說到在境內出生的子女,則沒有此限;就算是移民政策最嚴格的國家,都不會同時對父母有要所求。例如奧地利其國籍法規定如果父親是奧地利籍而母親不是奧地利籍,而兩人又非婚姻關係,則父親要在嬰兒出生八週內承認關係,嬰兒方可取得奧地利籍 — 這在國際上已被視為十分嚴格的要求。考慮到香港作為一個國際城市,各行各業都有大量非本地人工作,如果我們改為要求父母同時是香港永久性居民的子女才可在港居住,實際上將無從實施。

回到單非的討論,因為一個香港永久性居民的母親,和一個美國人或法國人或肯尼亞人在香港生了一個孩子,這個孩子便可以自動成為香港永久性居民,所以一個香港永久性居民的父親,和一個中國大陸的母親在香港生了一個孩子,這個孩子也會獲得相同對待。

最後,得指出鼓勵新移民在內地家庭團聚,倡議立場上會出現一個嚴重的邏輯矛盾。以一個一對配偶和一名子女的新移民家庭為例,三人當中有兩人法理上是香港永久性居民。鼓勵此等家庭在中國大陸團聚的含義,邏輯等於鼓勵香港政府把兩個香港永久性居民留送到中國大陸接受專制統治。然而與此同時,每當有建制陣營建議香港的年青人到中國大陸生活的時候,都會被社會輿論群起攻擊。儘管觀感上這些建制陣營的建議好像是在歡迎新移民的同時要趕走本地年青人,但在道理上不見得反過來就沒有問題。建制陣營要甲不要乙,固然是自相矛盾;但如果反對者要求要乙不要甲,則只是另一種的自相矛盾。要保持邏輯上的一致,要麼就甲和乙也接受,要麼就甲和乙也不接受。

5. 可以索性取消已發出的雙非和單非的居港權嗎? — 千萬不要希望特區政府有此權力。

香港法例沒有剝奪一個合法取得的香港永久性居民資格的條文。坦白說,以今天的香港政治格局,香港人不應希望香港政府有此權力。因為如果有的話,首先被剝奪身份而被驅逐出境/流亡境外的,恐怕不會是新移民而是異見人士。

那麼我們可否幻想一下,如果有日香港不再是現時的政治體制,能否一下子剝奪某些在現有政治體制下取得香港永久性居民資格的人群的身分?這不是一個很好的主意。現實上已有國家這樣做過,帶來的後果是明顯地弊多於利。以獨立後的拉脫維亞為例,就列明至前蘇聯於一九四零年以來成為拉脫維亞居民的人及其後代,不得自動成為重新立國後的拉脫維亞的公民。然而這樣一來,境內大量俄裔人口忽然變成無國籍人士。他們當中不少人本來同情拉脫維亞的獨立運動,卻因被剝奪公民資格而反轉立場。拉脫維亞此舉被評為把這些俄裔人口推向俄羅斯一方,平白自己在境內製造不穩定因素。再者,此舉也違反了反歧視的國際公約。聯合國消除種族歧視委員會就表明,各國有責任保證取不得因種族,膚色,世系,或民族或族裔剝奪取得國籍的權利。對於一個剛獨立的新興國家,在極需取得國際社會認同之際,公然做出一些違反普世價值的事情,極為愚蠢。

6. 可以完全取消或大幅減少單程證嗎? — 要注意不能和受養人簽證走得太遠。

首先,完全取消單程證並不可能,因為正如問題 3 所述,有部分單程證配額是給予按《基本法》本來就有香港永久性居民資格的人士。雖然這些人士已跌至每日不足10人,但始終是一個正實數。

那麼可否取消持「居港權證明書」以外其他所有類別的單程證嗎?這兒我們又回到香港作為一個國際城市的基礎。我們不能說一個香港人和斯洛伐克人結婚,那個斯洛伐克人就可以來香港;但如果和一個中國大陸的人結婚,就不可以來香港。這樣恐怕會立即被法庭推翻(要禁絕某個地方的人以家庭團聚為由來港,不是沒有先例,但要有在法庭面前站得住腳的理由。現時香港禁止北韓和阿富汗的國民申請受養人簽證,後面就有聯合國的制裁決議)。

如果我們要全面禁止單程證,恐怕就要同時全面禁止受養人簽證。這樣,香港作為國際金融中心的地位將會有致命的打擊。在香港工作的外籍企業高層,在大學教學的外籍教授等等,可能很多都會被迫選擇離開香港,帶來社會無法承受的震盪。而接替他們的人,可能將會是一些來自中國大陸,可以而且不介意把家庭安排在深圳居住以避過家庭團聚限制的中國大陸精英階層。如果我們多想兩步,就會發現禁止所有家庭團聚對香港本土多元肯定弊多於利。

我們可以做的,是為單程證設立一些限制,而這些限制相對於受養人簽證來港的要求來說,也可視為合理。舉個例,正如上文所述,申請受養人簽證要證明沒有任何已知的不良記錄;把同樣的要求放在單程證之上,合理之至。為單程證設立上限,也無可厚非。站在促進社會多元的立場上,如果大多數入境移民都是來自單一來源地,也不見得是一件好事。以美國為例,一方面有「綠卡抽籤」制度,只限在美國比例上較低的族群可以申請;而在家庭團聚方面,個別類型和來源地由於申請人數太多所以也有配額限制,現規定非直屬關係者每個國家的申請不得多於總數的百分之七。以菲律賓往美國的兄弟姊妹團聚為例,由於申請人數太多,現在仍在處理超過二十年前的申請。

那麼單程證也可以按同樣「社會多元」的邏輯設限嗎?其實我們已經設限了,每天150人就是那個上限,這限制是受養人簽證所沒有的。現在的問題是不少香港人認為這個數字太高,要減少。至於要減多少,可以有各種標準。舉個例,我們可以說每年來自全世界的家庭團聚不得多於香港人口的1%,然後說單一來源地的人數不得超過總配額的一半。這樣每年最多可接受來自中國大陸的家庭團聚就是 36,735 人,或每日 101 人。又或我們不以香港人口為上限,而是說每年中國大陸來的家庭團聚不得多於之前一年從海外來的家庭團聚數目。這樣的話,單程證就要減至每天 53 人。

不過,在推動這些想法前要先認清香港情況的特殊性。一個居於菲律賓尚在排隊申請移民美國的菲律賓人不可能天天乘飛機來回美國,但一個居於深圳的香港永久性居民的親屬卻可以天天過關來港。這一方面是因為那些跨境子女法理上本身就是香港人,不用申請也可以來港;而中國大陸和香港在地理上密不可分,能做到每天跨境(在美國和墨西哥邊境同樣有類似的「跨境學童」每天來回兩地)。因此,減少單程證的數目不見得能減少這些跨境家庭對香港社會的影響,上學的會繼續上學,看病的會繼續看病,而從加強共融的角度更可帶來反效果(見問題 4 )。當然,如果我們真的把跨境家庭的生活弄得無比困難,構成的「阻嚇作用」說不定可減少未來更多跨境家庭的形成,但這樣做能否有效是未知數,成本卻是立即製造大批法理上是香港永久性居民但經歷卻和在本地成長不一樣的年輕人。這樣做會否「得不償失」是個很實際的問題,但是現時輿論差不多沒有考慮過。

7. 那麼到底單程證能不能減? — 可以,如果我們謹慎地提出。

單程證可以減。首先,感謝你有耐性看到這兒。如果你冇睇,好快講一句:當一個香港人和一個愛沙尼亞人所生的子女可以成為香港人,就得接受一個香港人和一個大陸人所生的子女可以成為香港人;當即使外國來港打工的人(科蘭)也可以帶同配偶和子女來港(科蘭的老婆仔女),我們很難對香港人在中國大陸的親屬作更為嚴格的要求(例如把單程證的數目訂得比受養人簽證還要少)。而當這些前提不改,則任何直接或間接減慢他們來港的建議,只會令到他們最終來港時更難適應香港社會,對香港本土利益更不利。要減單程證,不能忽視這些困難。

討論這些改變單程證政策的困難,可能很容易會被誤為是要唱減單程證對台。不,以上種種討論只是要說明當前輿論對於減單程證想得不夠仔細。減單程證的同時,要避免製造更多的社會問題,需要有部署和針對性的做法,而非一刀切的喊一個數字就算。

好了,如果要減,該怎樣減?第一件事,當然是審批權。沒有審批權,其他討論也會變得沒有意義。一日不落實港方審批,單程證在很多人的心目中都不可能還原為一個移民議題。落實的方法,請參考上文(問題 2 )。

守好門,可以講下一步了。首先,原來什麼也不用做,單程證數目自己會跌。點解?因為需求高峰已經過去。講配偶,新郎本地/新娘內地的高峰是 2006 年,已經是超過十年前的事,之後已經回落。講子女,單非子女可以直接在香港出生,直接取得居留權,不用等拿單程證。凡此種種,政府估計單程證數目將會逐年下降,並於 2026 年起穩定為每年3萬6千5百人,即每日 100 日人。也就是說,即使我們逐步把單程證數目下降至每日 100 人,也不會帶來增長輪候時間所引起的問題。要注意,這點必定要和港方審批一起落實才有效。否則,中方見到單程證的需求減少,大可以增加新的單程證類別來用盡配額,而香港民意將會沒有發言權。

好了,從 150 減到 100 了。可以再減嗎?相對於粗疏地給一個數,我提議有針對性地去看類別。讓我們回顧單程證的幾個主要種類:

1)內地配偶及其偕行的未滿十八歲的子女
2)香港居民中的中國公民在內地所生的子女,而且出生時父或母已經是香港永久性居民
3)未滿十八歲子女投靠香港父母
4)十八至六十歲成人前往香港照顧均為六十歲以上而且在香港沒有子女的父母
5)六十歲以上老人而且在內地沒有子女,前往香港投靠在香港滿十八歲的子女

首 3 類都涉及未成年子女,按前文討論過促進融合的原則,強行削減數目可帶來反效果。不過,第 4 類和第 5 類卻可以討論,因為涉及的是成年人,而且以對老年人的照顧為核心理念。

先說第 4 類。我對此類別的最大疑問,是就算站在家庭團聚的立場看,情況也不如未成年子女那麼直觀。對於未成年子女來說,父母就是唯一的直系親屬;但對於成年人來說,他們上有父母的同時,自己也可能有子女。換言之,當他們前往香港的父母團聚時,會和本來與自己一起在中國大陸的子女分隔。他們要等到自己在香港住滿七年後才可申請他們未滿十八歲的子女來港;又或如果到時子女已經十八歲,就要等到自己六十歲才可以再申請。問題是到了這個時候,這位孫仔孫女相信到時在大陸也會有自己的家庭,於是整個「團聚等於拆散」的怪圈又要再來一次。

放下家庭團聚,純粹為了起居照顧,香港政府本身有責任在香港照顧好香港的老人,搞好各種社區安老服務,而非等待其境外子女前來處理。當然老人家會希望見到仔女,那可以給他們雙程證,他們喜歡什麼時候來都可以,只是不能定居和工作。到了老人過身,既然已沒有要被探訪的對象,他們就沒有理由也不應再留在香港。

說到老人,也得談一談第 5 類。老人六十歲以上老人而且在內地沒有子女,要來香港投靠在香港滿十八歲的子女,原則上不需要通過單程證來解決,用雙程證也可以。他們也可以住在香港,只要每九十日去羅湖過一次關,分別只在於不能在香港工作和使用社會福利。但既然他們是來香港投靠子女,則照顧他們的責任應在他們的子女身上,他們不應需要在香港工作或使用社會福利。另一種做法,則可參考英國模式:維持照顧親屬的簽證類別,但申請人要證明自己確實需要被照顧,該照顧不能在原居地獲得,而贊助人又可保證有資源支持其未來五年的照顧而無需公共援助。

老人類別的申請目前來說只佔單程證的很少部分,無論修改或取消也不會大幅減少單程證的數目。不過,香港和中國內地都在老齡化,需求會不斷增加。再者,那些通過留學來港定居的內地生,他們很多都是生於一孩政策之下,其父母必然符合「投靠香港子女」類別,所以未來需求可能比政府預計的還要多。在這個需求出現之前,應先想好對策(按公平原則,我們也應同時改革受養人簽證當中的父母類別。)

連同上文提到把單程證和受養人簽證的條件拉近的做法(加入沒有「不良記錄」和「維持生活條件」這兩項),單程證的潛在申請人數將可進一步減少。以通過限制資格來減單程證,比憑空提出減少配額數目,可避免拉長輪候時間帶來的反效果,是更務實的做法。

8. 減單程證能解決人口問題嗎? — 視乎你認為什麼叫「人口問題」。

看到這兒,各位大概已發現我的建議其實遠比「削減單程證」要闊 — 我在提議一個更全面的家庭團聚改革。這改革的主要邏輯,是要理順中國公民和非中國公民/中國大陸居民和非中國大陸居民之間的移民待遇差異。而在避免引發反效果的前題下,我支持削減單程證,拉近中國大陸居民和非中國大陸居民的移民數目差異。

我想改革家庭團聚的制度,是因為這個制度有很多問題。過去我寫過很多文章指出對新移民批評的謬誤,因而被貼上「幫新移民」的標籤。其實我一直覺得「幫新移民」或「反新移民」都是捉錯命題,重點從來都是制度本身。我寫那些文章不是為了偏幫任何人,只是想釐清一些謬誤。

但我也得承認,在香港要客觀討論移民政策之所以這麼困難,是因為「人口問題」在香港本身就是一個很難定義的概念。

如果我們可以完全抽離去看,香港的「人口問題」正被錯讀。說土地資源,就算計及新移民、留學生、專才等等,香港的人口也不會無止境增長(上面說過了,新移民的數目正在下降中)。按政府推算,香港人口到 822 萬人或 297 萬戶就會見頂,之後便會下降(因為最多人的那班戰後嬰兒潮已屆預期壽命)。要滿足香港的最高住宅需求,按每間私樓建築面積 807 呎,每間公屋建築面積 538 呎計算(即是比今天的平均面積嚴重地高),我們短期短缺 108 公頃土地,另長期短缺 122 公頃土地。與此同時,僅僅是新界哥爾夫球場的面積已有 172 公頃,石崗軍營又有 159 公頃。也就是只要開發這兩塊土地,而足夠應付香港潛在最高的人口和住戶數目。香港土地不憂寡,患不均。至於公共設施和服務,以醫療為例,每一名香港居民都可以響用公共醫療,包括外籍家務工。2006 至 2016 年期間,香港人口增加了 47.2 萬,當中 13.5 萬是外籍家務工,佔差不多 3 成。如果純粹只不過是「人頭」問題,那是否也要從外籍家務工這個源頭減一減呢?說文化「溝淡」,2011 至 2016 年期間香港不懂得說廣東話的人口增加了約十萬人,當中只有九千多於中國大陸出生,超過六萬來自亞洲及大洋洲國家(如菲律賓和印尼)。如是者,我們或者該討論一下設立大量的託兒和老人服務,減少外籍家務工的人數。

但我相信,上述解釋只會使對新移民不滿的輿論更為憤怒。著名地理學者梅西教授在討論美國的移民問題時提過,儘管學界努力澄清各種對移民的誤解,例如解釋移民也有經濟貢獻等等,卻不能回答一個最核心的問題:對未來的恐懼,使得人口現象被理解成問題甚至危機。我相信這點在香港也一樣:再多的客觀解釋也是不足夠的,因為所謂「人口問題」其實是香港政治問題的一個病徵。我們介意單程證遠遠多於外籍家務工,是因為單程證不在香港的的控制之內,而這點其實是香港政治地位問題的表徵。因此,我們或可對移民政策作出各種修補,減少不平等或不清晰的地方,但即使做盡這些改革,香港普遍對新移民的態度也未必會大幅好轉。

或者要到了香港政治上能做到真正自主,我們才可比較客觀地討論香港的各種人口現象。

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