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梁志遠

聯區小販發展平台成員,香港理工大學應用社會科學系專任導師,博士論文研究主題為小販,對有關歷史有深入探討。 網誌

政經

公眾街市的一筆糊塗脹——回應申訴專員公共街市調查報告

公眾街市的一筆糊塗脹——回應申訴專員公共街市調查報告
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文:梁志遠(香港理工大學應用社會科學系)

公眾街市歷史由來已久,自1858年第一代的上環/中環/灣仔街市興建以來,迄今已有160年歷史,成為香港生活文化的一部份。但在最近10年,隨著公眾街市攤檔空置問題及管理不善,直接造成了最近筲箕灣及荃景圍等街市被迫關閉的情況。令人困擾的,正因食環署管理因循不力,檔戶數字銳減,造成競爭力下降; 而生意不佳又反過來造成更多檔戶退場,循環不斷。自2008年停建至今,公眾街市已經只餘99個。即使沒有申訴專員最近發表的研究報告,我們也可想像在再興建未來新公眾街市之前,的確需要一個深切反省及創新改變(申訴專員公署,2018)。簡單來說,公眾街市的問題主要包括歷史發展、官僚管理、市場競爭及創意思維等四個方面。

正如政府指出,設立公眾街市的原意是想遷置整頓街道上的小販(包括流動及固定小販),減輕道路阻塞及保障環境衛生(雖然露天街市不必差劣)。這解釋了香港公眾街市的黃金時期為何集中在70-90年代,這亦相關於當時期望區區有街市的規劃設想。但是,因應發展需要而遷置原來露天街市持牌小販過程殊不容易,不單涉及檔販是否願意妥協及接受搬遷補償,也涉及市民改往多層街市購物的習慣。我們可以想見,食環署在遷置持牌小販時必然涉及不少酌情考慮及枱底承諾,構成地下秩序及相互默契,包括凍結租金,優惠租約及放寬規限等。申訴專員報告中刻意提及的「差異」及「優惠」根本應視為一種政治成本。前 小販檔販獲取的與其說是特權,不如說是配合政府政策的補償吧。問題是,這種種特惠補償也必須公開透明及有理有據,否則便很易出現私相授授,混亂矛盾,甚至是枱底交易。在2000年以降,因應街市檔販生意下滑,越來越少小販願意主動遷入。他們認為遷入公眾街市只會是死路一條,致使空置情況越趨嚴重(註一)。政府停建公眾街市的其中一個主因,正因已經沒有遷置小販需要。加上赤字嚴重,公眾街市面臨著再定位的問題。因應著近年私人街市及超市的競爭及領展街市的壟斷,市民才驚覺復建公眾街市的需要。無論如何,我們不應無視歷史及原來應允的保障,但同時間我們也要注入合理期望,整頓混亂不一的準則及安排。

食環署的管理經驗其實主要來自「遷移安置」的政治過程,而非「市場經營」的經濟考量。街市內的檔戶組合、營運方式及條款責任等自然從沒認真處理;食環署職員本身也缺乏營運街市的專業知識及管理構思。自民選的市政局及區域市政局被取締以來,食環署更是缺乏足夠監察與問責,漸漸形成官僚因循的習慣;檔位空置及營運欠佳的成本代價,始終都不會由鐵飯碗的公務員團隊所承擔。我們完全可以想像,積習難返的食環署對於公眾街市空置或倒閉毫無反應,反倒落得輕鬆。如果強要食環署職員出謀獻策,他們其實也著實不懂。食環署對於報告中揭發的倉存濫用、檔戶濫租及官僚規限等現象,根本就難辭其咎。簡單而言,不少現行發現歪風,其實正是食環署監管不力及得過且過的後果。可惜,在現時的官僚運作下,官員即使犯有錯失也不會追究。正如東窗事發的海事署及律政署等部門一樣,我們對食環署的街市特遣隊也難有信心。

不論是申訴報告或食環的顧問報告均指出,在市場競爭的角度來說,兩種公眾街市的兩種檔戶,構成了現在的二元格局(食物環境衛生署,2017)。小販檔戶獲享特惠條款,而新簽檔戶就要繳付市值租金。對於前者來說,特惠條款加上特惠政策(如凍結加租4-22年)的確令到經營成本大減,缺乏改進的誘因;而對於後者來說,承擔公開投標的市值租金令檔戶百上加斤。除非是巨額資本式的連鎖經營,否則極難在消費地點,形象定位及營運管理均乏善足陳的公眾街市裏支持下來。根據有關報告,簡單如加裝冷氣及改善維修等都可因為檔戶缺乏對口代表及權責不清而無限拖延,自然平白浪費了不少時間精力。公眾街市以市值租金作為參照對象,自然亦流於不切實際。即使實施空置檔位優惠計劃,公眾街市租金訂定仍以市場價格為參照,無疑忽略了公眾街市在設施,定位及靈活性方面,根本不可與私人市場比擬。故作公平地增加小販檔戶的租金,也不會改善公眾街市的生意營運,反倒引起破壞承諾的指控。從市場運作的角度來說,租金高低只是其中一個考慮因素,反而需要顧及生意人流及推廣安排。具體的例子就有領展街市,經過美化工程之後,即使租金倍升,但由於壟斷性質,加上定位清晰(雖不合理)及營運彈性(大財團在租用面積,地點及租金均有所優惠),領展街市起碼有一定的經濟收益。當然,我們並不接受領展這種妄顧基層市民消費生活的企業管理,但在商言商,它們仍有能力產生盈餘利潤。又根據思網絡的街市研究結果,臨近小鋪林立的公眾街市,其實才最具活力(思網絡,2013)。在多元競爭之下,不論是街鋪小店或公眾街市檔戶才可以因著聚群效應而共同得益,隨手可舉的例子就包括興旺繁盛的北河街街市及大埔墟街市。如何與附近商戶發展良性競爭,而非依賴寡頭壟斷地位,可能才是公眾街市未來的可行方向。

在創意思維方面,政府部門,尤為食環署更是責無旁貸。食環署需要面對公眾街市的兩個主要問題包括: 1)透過改善軟硬件,活化現行檔戶的營運方式及生意組合,及2)吸納意見,創新重用閒置檔位及樓層,以增加現行檔戶的人流物流。一方面,現行檔戶的生意營運及檔戶組合必須進行建基於研究調查的大刀闊斧改革。食環署必須更積極地諮詢檔戶的意見,制訂改善經營環境的方案,而非懶散放任地任由檔戶自生自滅。如何在原有的檔戶組合上,加入新的經營者,策劃發展配合附近社區及市場轉變需要的特式市場,才是公眾街市救亡之道。另一方面,食環署缺乏營運街市的專業知識及創新思維,固步自封地從不重視民間社會提出的閒置空間使用意見,包括西營盤街市空置樓層改為圖書館,燈籠街街市閒置樓層改為外傭休憩中心及通州街街市荒廢樓座改為布藝中心等等(註二及註三)。現時政府只有對通州街街市的布藝中心方案有初步的回應及承諾,但又由於需要連帶處理附近露宿者的安置問題,拖得不了了之。

最後,令人諷刺的是,澳門政府月前正進行小販及街市政策的公開諮詢; 當中明言參考的對象正是香港的公眾街市政策及措施(民政總署,2018)。如果申訴專員報告早點發表的話,相信香港這個示範單位的可信性便會大打折扣吧。有關公眾街市的發展其實已經反覆討論10多20年,漸漸成為了一個老、大、難的問題(立法會秘書處. 2014)。既然政府已經決定未來在天水圍及將軍澳等新市鎮興建新公眾街市,又建議撥款20億在未來十年改善現有公眾街市,建議政府不若盡快學習澳門展開一個全面及整體的公開諮詢,吸納民間社會及多方持份者的意見,以共同管治(co-governance)的信念挽救及改革公眾街市吧。

備註:
一. 公共街市原有功能正是安置小販,這解釋了部份檔位可以獲享優惠租金及條款的情況
二. 食環署曾考慮將西營盤街市的其中一個樓層改為「乾貨」及「服務行業用途」,但民間組織「城西關注組」質疑: 這樣做是否能切合市民需要。在西營盤街市三分鐘步行的距離便有主要售賣乾貨的正街街市。如西營盤街市也在整修後續賣乾貨,難免會功能重疊,浪費閒置空間樓層。他們曾倡議開圖書館及老人中心等社區設施,但政府最終均以各種理由拒絕了。詳見
三. 食環署亦早在2016年已經積極回應了棚仔的其中一項建議,承諾撥出通州街臨時街市第四及五座作為「布藝中心」。只因食環署拒絕詳細回應有藝中心的建議,堅持私下與設計院校商討,致使進度遲緩,造成基地建議比「布藝中心」來得更早更進取的印象。事實上,市政部門願意協助設立由下而上的創意市場是值得欣賞的一步,也比基地空降的建議更為貼地,只是當中的進展交代及社區參與仍然十分不足。詳見

參考資料
思網絡. (2013). 街市報.
食物環境衛生署. (2014). 有關公眾街市營運環境的事宜 (CB(2)1144/13-14(02) )
食物環境衛生署. (2017). 公共街市檔位租金調整機制. 香港: 食物環境衛生署
申訴專員公署. (2018). 食物環境衛生署對街市攤檔的規管. 香港: 申訴專員公署
民政總署. (2018). 「公共街市管理制度法」及「小販管理制度法」公開諮詢文本. 澳門: 特別行政區

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