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姚松炎

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如何解決私人發展公共空間POPS的矛盾

如何解決私人發展公共空間POPS的矛盾
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攝:葉蔭聰

上星期六(2018年11月17日)我應邀出席拓展公共空間舉辦的第三屆香港公共空間研討會POPS-here & after,首先拓展公共空間研究團隊在 2018 年6至9月期間進行審計,以暢達性、環境與設施公眾使用及鼓勵社交4方面評核了 93 個 POPS 。

他們發現 POPS 普遍有以下問題 ︰

(1) 設計和管理未以用家為重,造成公共空間資源浪費;
(2) 現時的 POPS 指引未能有效地確保休憩空間的質素。尤其對 POPS 選址及 管理方面沒有規範;選址及;
(3) 若沒有商業利益, POPS 的設計者及管理欠缺提供優良的動機。而為保障居民利益,住宅區POPS 未必開放給公眾使用。

詳細報告可在此站下載:[1]

我的發言內容主要提出了有關以上POPS問題的成因和解決辦法:

A. 成因

公共空間屬公共性質,原則上必須由政府提供,市民只有權監察政府在提供公共空間的數量和質素,無權監察私人在履行地契條款的POPS要求,因此,私人業主即使不依地契條款提供達到規定要求的POPS,基本上並沒有違反任何刑事法例,地契條款只屬民事紛歧,只有合約雙方有權處理,即政府與私人地段的法團,民事訴訟需時冗長,而且勞民傷財。與會的業主更指出,有部份POPS可能因為土地業權屬政府 ,但管理權歸法團(deed of dedication),即使位置處於私人物業之內,但業權人根本沒有執管權。

與會有受影響的私人住宅業主和法團委員提到POPS不但有噪音和治安問題,更會做成保險費不斷提升的惡性循環,反映業主對於提供POPS給公眾使用有很大的保留,即使他們承認在申請發展時應已因該POPS而獲得額外的發展優惠。
換言之,在私人地方強制提供公共空間引致利益分歧(Misalignment of Interests),尤其是私人住宅屋苑,業權人既有保安和環境原因想減少外來人士,亦有經濟誘因減少管理維修費和保險金,但公眾卻希望可以在公共空間自由活動,因此雙方有利益對立,有理由相信業主會千方百計令空間不受歡迎,以減少人流;而且雙方沒有任何合約關係,有合約關係的政府卻躲在背後,這始作俑者把自己的問題轉給其他人去承擔,但承擔者卻是最沒有能力承擔公共服務的法團。

B. 解決辦法

因此,在日後的新發展區內應該減少甚至禁止規定在私人項目中提供公共空間,以減少業權人與使用者的不必要矛盾;盡量先在政府土地提供公共空間,即GOPS(Government Owned Public Space)。現時大量位於GIC政府設施用地上的物業均沒有提供公共空間讓公眾使用,明顯是未有善用政府土地以改善公共空間不足的情況。

當政府用地都用盡仍不足,其次可考慮在公營機構(如大學、車站)內提供公共空間,即QOPS(Quasi-government Owned Public Space)。事實上,在公營機構內提供公共空間已是行之有效,譬如公眾經常在大學校園內自由進出,由晨運到影相,各適其式,而大學亦只執行低度的管理,雙方互相尊重。

若GOPS和QOPS都用盡,必須在私人地段內強制提供公共空間,仍應先考慮使用商業項目(商場、酒店)用地,即COPS(Commercial Owned Public Space),因為商業營運本身招待外來人士,增加人流更可增加租金收入,在經濟誘因上較為一致。

最不可取的是在私人住宅項目強制提供公共空間 PROPS(Private Residential-property Owned Public Space),既在保安、環境和成本問題上與使用者有矛盾,更加因為雙方沒有合約關係而令糾紛難以處理。

C. 如何處理已存在的POPS?

現時已存在的過百個POPS,大部份位於私人住宅物業內,正是矛盾最嚴重的POPS。因此,我建議以下兩項處理辦法:

如果情況許可而又適合,政府理應回購該POPS,以成為完全政府擁有和管理的公共空間,重新拉近雙方的分歧。回購的費用一般不會很高,因為業主既不想擁有該等責任,而由於申請發展時地段業權人已因POPS而獲得優惠,即POPS的土地價值應已大部份在其他發展權益上給予業主,反而業主欠政府的管理費和維修費,對沖後政府需要支付的回購費用應該非常低廉。即使如此,雙方仍必須經過協商和簽訂回購協議,以解決重建時的土地權益問題和地界重定等問題。

誠然,業主也應可以向政府回購POPS,以成為私人空間,但相信價格會非常高昂 (差不多等於重新賣地),而且要得到市民同意,經過法定程序,並不容易。

如果有POPS不適宜回購,我建議成立法定獨立公共空間委員會,由公眾選舉產生委員,委員會可委託符合理念的NGO管理公共空間,既可避免政府康文署式的過度管理、亦可防止私營管理公共空間時經常以商業謀利手法。與會的鄭教授補充提議,可由社區建築師和規劃師與NGO參與公共空間的設計,而且可為整區先制定公共空間的總綱規劃,為各處公共空間的連接性和暢達性做好城市設計。

[1] 拓展公共空間 (2018) 私人發展公共空間審計報告

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