「基本法23條立法與國家安全」—國際特赦組織香港分會《人權》雜誌夏季號2015
網上閱讀：請按此
專題：淺談國家安全與人權
圖片來源：柏齊
在國際人權公約中，人權可分為絕對及相對權利。無論何時，政府不能侵犯任何人的絕對權利，譬如免受酷刑的權利，亦不能引起「純粹基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會階級的歧視」。至於相對權利，譬如言論自由，政府有權施加限制，但必須有合法目的，包括國家安全，並須出於必要，且合乎比例。
國際人權公約保障言論自由
言論自由包括表達自由和資訊自由，受聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第十九條所保障。若要限制，則須「經法律規定」，且為「尊重他人權利或名譽」、「保障國家安全或公共秩序或公共衛生或風化」所必要者為限。
聯合國人權事務委員會在第三十四號《一般性意見》解釋公約保障的言論自由時，特別提到「締約國必須審慎確保與國家安全有關的叛逆法或其他法律，譬如官方機密或煽動法等，其制定及應用必須嚴格遵從公約第十九（三）條要求」。若政府「引用上述法例禁止或扣起有合法公眾利益而無損國家安全的公開資料」或「起訴傳播上述資料的記者、研究員、環保人士、人權捍衛者或其他人士」，均違反公約第十九（三）條。而將上述法例「涵蓋與商界、銀行或科學研究有關的資料」，「一般來說並不恰當」。委員會亦曾裁定「限制發表支持勞工運動，包括召集全國罷工的聲明，不符國家安全的合法目的」。(段三十)
《錫拉庫扎原則》：合法國家安全利益
何謂國家安全？讓我們參考《錫拉庫扎原則》。[1]該原則由國際人權法學專家於一九八四年制訂，旨在解釋公約有關限制及減損條文的原則，並獲國際法及聯合國專家廣泛承認，[2]香港終審法院案例亦有援引，[3]甚具參考價值。
《錫拉庫扎原則》訂明「只有在保護國家存在或領土完整或政治獨立，以免於武力或武力威脅時」（原則二十九），並有「足夠保障及有效補救，以防止濫用」（原則三十一），政府才可基於國家安全限制某些權利。
至於政府「為防止對法律與秩序的本地或個別威脅而施加限制」（原則三十）、「限制含混或任意」（原則三十一）或「打壓異見或鎮壓人民」（原則三十二），則不屬維護國家安全。以國家安全為名有系統地侵犯人權，才是「損害真正國家安全，甚至是國際和平及安全」。（原則三十二）
《約翰內斯堡原則》
此外，《約翰內斯堡原則》更具體訂明基於國家安全限制表達自由及資訊自由的原則。它由國際法、國家安全及人權專家於一九九五年制定而成。[4]
合法國家安全利益
《約翰內斯堡原則》指出合法國家安全利益包括「保護國家存在或其領土完整，免受武力或使用武力的威脅」或保障其「回應武力或威脅使用武力的能力，無論該武力來自外界，諸如軍事威脅，還是內部，如煽動以暴力推翻政府」。（原則二甲）若政府以維護國家安全為由限制言論自由，「必須具保護合法國家安全利益的真正意圖及保護效用」。（原則一（二））
合法國家安全利益不是甚麼？
而保護「政府免於尷尬或為其掩飾錯誤、隱瞞公共機構運作相關資料、鞏固某一意識型態、鎮壓工業行動」並不合乎國家安全利益。（原則二乙）
限制威脅國家安全的言論
若政府要懲罰「威脅國家安全的言論」，須證明該言論「旨在煽動即時暴力」、「有可能煽動即時暴力」及「言論與暴力或有可能發生的暴力有直接和即時聯繫」。（原則六甲至丙）
和平行使表達自由「不應視為威脅國家安全」，亦不應「受到任何限制和懲罰」。例子包括「倡議以非暴力手段改變政府政策或更換政府」、「批評或侮辱國家或其象徵、政府、政府機構或官員，或外國或其象徵、政府、政府機構或官員」、「基於宗教、良知或信仰，反對或倡議反對徵兵或服兵役、某一軍事衝突或使用武力或威脅使用武力以平息國際紛爭」、「傳播有關涉嫌違反國際人權標準或國際人道法的資料」。（原則七甲）
洩密與公眾利益
若任何人披露機密資料，而「對合法國家安全利益並無造成實際損害或不大可能造成損害」或「公眾知情的利益超越披露資料所造成的損害」，則不應基於國家安全而受罰。（原則十五）
此外，「無論何種方式和合法與否，一旦資料已公開，公眾知情權凌駕任何企圖阻止其繼續發布的理據」。（原則十七）
國家安全與香港
聯合國人權事務委員會多次關注香港《基本法》第二十三條立法及《刑事罪行條例》的叛逆罪和煽動罪定義廣泛。譬如在二○一三年香港審議結論中，委員會「注意到香港準備按照執行《基本法》第二十三條立新法處理叛逆和煽動暴亂罪行，但仍關注香港《刑事罪行條例》內叛逆和煽動暴亂罪行的現有定義措辭廣泛（第十九、第二十一和第二十二條）」，並促請香港政府「修訂關於叛逆和煽動暴亂罪行的法例，令其充分符合公約規定，並確保準備根據《基本法》第二十三條制定的新立法完全符合公約規定」。（段十四）[5]
註釋
[1] 全名為《關於《公民權利和政治權利國際公約》限制及減損條文的錫拉庫扎原則》。聯合國經濟及社會理事會文件：U.N. Doc. E/CN.4/1985/4附件。
[2] Sandra Coliver. Secrecy and Liberty: National Security, Freedom of Expression and Access to Information. Martinus Nijhoff Publishers. Page 18. 1999.
[3] HKSAR v. Ng Kung Siu and another. FACC4/1999. 15 December 1999.
[4] 全名為《關於國家安全、言論表達自由及獲取資訊的約翰內斯堡原則》。此文中譯參考ARTICLE 19及香港人權監察中譯本。
[5] UN Human Rights Committee. Concluding observations on the third periodic report of Hong Kong, China, adopted by the Committee at its 107th session (11 – 28 March 2013). 29 April 2013. CCPR/C/CHN-HKG/CO/3.