近日有關公共空間討論，我作了一些調查筆記透過電郵流傳，原本打算忙完手上的事後再作深入一點調查，並組織幾篇民間報道。但想來，還是先把筆記貼上來，拋磚引玉。筆記分三部分，﹝一﹞是就發展局於零八夫三月二十八日公布的「發展商或業主須根據土地契約或公用契約的規定而提供及管理讓公眾使用的公眾設施名單」提出疑問；﹝二﹞是解釋時代廣場事件涉及的制度，附上具體條文供參考；﹝三﹞從較宏觀的角度討論事件﹝規劃思維改變、管理外判制度、土地用途分類等問題﹞。
之一
發展局在三月二十八日公布二百多個「由發展商或業主須根據土地契約或公用契約的規定而提供及管理讓公眾使用的公眾設施名單」。發展局在新聞稿中指出：
「由地政總署整理的資料，包括一份總名單，列出在一九九七年以後落成的一百五十二個私人發展項目，這些發展項目的土地契約規定必須提供不同的公眾設施，如休憩空間、行人通道、行人天橋、公共行車通道、公眾停車場、洗手間等設施。在上述的一百五十二個發展項目中，有三十一個發展項目涉及公眾休憩空間。由於公眾對休憩空間的關注，地政總署制訂了另一份名單，列出這三十一個休憩空間的資料，並提供它們的位置圖和相片。
「由屋宇署負責整理的名單包括七十九個發展項目，這些項目須根據「撥出私有地方供公眾使用的契約」（公用契約）的要求提供指定的公眾設施。這些設施均是在私人土地上的公眾通道或私人樓宇內撥出地方予公眾使用。時代廣場的公用契約較為獨特，因該公用契約訂明有關的行人通道亦須作為公共空間供市民作靜態休閒活動之用。此外，有數份公用契約，包括時代廣場，亦容許行人通道作臨時展覽或陳列之用，但有關活動不能妨礙行人通道。如涉及搭建臨時構築物，則必須事前得到屋宇署署長的批准。」
簡單來說，政府是要告訴我們，我們在街上見到那些非政府人員管理的公共空間﹝休憩用地或行人通道﹞，其實是源於不同的制度，由不同的政府部門負責，有些是地政總署跟發展商私下協商地契內容時對發展商的要求﹝這些要求有時又源於規劃署及城市規劃委員會對於某地區的規劃決定﹞，有些是屋宇署按建築物﹝規劃﹞規例第二十二條以額外樓面與發展商交換的，總之政府一定會按規矩辦事，市民不應相信自己的眼睛和感受，應該信任制度。這套非常複雜的制度﹝之後我會以時代廣場及九龍站上蓋為例，嘗試逐點分解﹞，基本目標就是令市民不懂得如何監察，以及隱藏對大地產商的傾斜。
但讓我們先回到名單，談談當中的遺漏：
一﹞屋宇署的名單全部涉及撥出作公共用途，即是按建築物﹝規劃﹞規例撥出部分地方作公眾用途，以換取豁免計算地積比及獲發額外樓面﹝註一﹞，地政總署在屋宇署長﹝屋宇事務監督building authority﹞批准後，會與發展商簽署一份《撥出私有地方供公眾使用的契約》﹝deed of dedication﹞，詳細說明發展商的管理權限。屋宇署的名單涉及政府向發展商給予額外總樓面面積﹝gross floor area﹞，最高五倍，由屋宇事務監督酌情批出，另外，屋宇事務監督亦有權將撥出的面積豁免計入總體樓面面積。
但屋宇署交出的名單，只提供了發展商撥地的面積，卻沒有說每個項目得到多少額外樓面，以及是否獲得豁免計算樓面面積。背景資料第四段含糊地說：「建築事務監督根據建築物條例在以下情況會給予業主優惠或補償，例如在計算該樓宇的總樓面面積時豁免計算有關空間的面積；或給予額外總樓面面積。」
我認為，這個地方實在含糊不得。屋宇署在一九九九年第一次發出的233號作業指引第七及第八段規定，"However, bonus plot ratio and site coverage for the development will only be allowed if such dedication is considered to be essential by government, taking into account alternative public passages available in the vicinity. Where the dedicated area within a building serves both the public and the users of the building, the amount of exempted GFA and/or bonus GFA will be assessed by taking into account the proportion of traffic generated by the public and the users of the building." 即是說，當撥出來的空地serves both the public and the users of the building時﹝例如時代廣場﹞，屋宇署長應考慮兩類人使用的比例，批出相應的額外樓面，而不是所有情況都給五倍。現在屋宇署不公布批出的額外樓面面積，市民便不能判斷屋宇署長有否濫用酌情權。
舉一個例。在灣仔的中環廣場，屋宇署長同意發展商撥出6928平方公尺的地方﹝分別在地下及一樓﹞作行人通道，發展商因此得到34640平方公尺的額外樓面面積，即37萬多平方尺。大家如果有到過中環廣場，都會知道大部分人都只會經天橋出入，極少人會在地下那片空地通過，屋宇事務監督以什麼理由認為 "such dedication is considered to be essential" ，並因此給予37萬平方尺額外樓面？
另外，部分涉及計算總樓面面積及額外樓面的圖則，解析度不足，不能看到政府額外批出的樓面的面積﹝例：匯豐銀行﹞。
二﹞屋宇署的名單並不完整，一些具爭議的撥地項目未有納入，雖然發展局說，屋宇署的名單包括九七前及九七後的所有項目。西灣河嘉亨灣就是沒有被納入的爭議個案，審計署在二零零五年十月二十二日發表的報告第37及38頁，明明提到屋宇署根據《建築物條例》額外給予嘉亨灣的發展商10700平方公尺樓面，但發展局將這個案撥歸地政總署的名單，卻沒有提及屋宇署批准撥地的部分。
三﹞地政總署的名單亦不完整，奧運站的柏景灣、維港灣，都是一九九七年後才落成的項目，而且在西南九龍分區大綱圖註釋第九頁亦列明要提供休憩用地，但地政總署的名單並沒有收入。
四﹞政府在公布兩個部門的名單時，刻意迴避公眾最關注的「使用限制」問題。大家有沒有留意，無論主流傳媒還是政府官員，都將問題簡化為「能不能入」和「能不能用」兩點，但「能入」不等於「易去」或「開放性高」──那些設於二樓平台，樓下再放一道虛掩鐵閘的「休憩空間」，「能入」，但一點也「不易去」；「能用」亦沒有回答不同程度的「使用自由」，舉例，菲律賓外地勞工星期日喜歡一邊野餐一邊跳舞唱歌，他們在愛丁堡廣場、拆前的皇后碼頭、以及大會堂花園都可以，但在IFC二期下面的公共休憩用地，就只能夠野餐、不能夠唱歌跳舞。
由於地政總署和屋宇署跟每一塊土地的發展商訂的協議都可以不同，於是幾乎每一塊私人擁有、私人管理的公共空間，都有不同的管理規範﹝今日明報報道，原來還有一些是政府擁有，但批出給私人管理的公共空間，它們亦各有不同的管理規則﹞。
發展局公布的地政總署及屋宇署名單，只有面積的空間分類，如「休憩空間」、「行人徑」、「行人通道」等，卻不去釐清具體的規管情況，這樣做等同把酌情權都全歸於私人管理公司。
事實上，地政總署公布的休憩用地名單，與屋宇署公布的名單，性質很不同。前者並沒有簽署《撥出私有地方供公眾使用的契約》﹝deed of dedication﹞，通常會在地契內列明，在這些休憩用地內，市民可以進行所有合法的活動﹝all lawful purposes﹞。後者則受《撥出私有地方供公眾使用的契約》﹝deed of dedication﹞規範，通常會列明嚴格的使用規則，如時代廣場。
政府現在將兩者混為一談，一方面說「按照土地契約或公用契約條文所規定，容許公眾人士合法地使用該等設施」﹝背景資料第七段(a)﹞，另一面又說「由於業主必須根據土地契約或公用契約開放該等設施供公眾使用，因此，讓這類發展項目的業主採用一套合理、清晰而具透明度的指引，供使用者遵從，亦屬合理的做法。」﹝背景資料第八段﹞問題是，如果後者有權按《公用契約》限制公眾活動，那前者向公眾加諸法例以外的活動限制，如九龍站上蓋平台花園禁止拍照、坐在地上及吸煙，又有何法理依據﹝可能正因為此，政府發言人只敢說他們的做法「合理」﹞？
註一：關於城市發展的制度，我是從規劃制度開始了解的，當時以為，樓宇的地積比率是由分區計劃大綱圖限制。原來比起分區計劃大綱圖，建築物條例中的建築物﹝規劃﹞規例更為基本，大家只要看看規例中的18A、19、20、21條，以及附表一。
舉例來說，有一個一千平方公尺的地盤，四面向街，發展商打算起一幢一百公尺高的商業大廈。那麼根據附表一，這是一個丙類地盤，超過六十一公尺高，准許地積比就是十五，即發展商總共可以起1000 X 15 = 15000平方公尺樓面。
這是我們說的基數，額外樓面是指15000以外的樓面，豁免樓面則是一些原本應算入15000裏面但結果沒有算進去的部分。