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政經

示威集會權利和私有產權之一:公民廣場案

示威集會權利和私有產權之一:公民廣場案
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文:Aberdeen
編:Tyrion

近日,高等法院原訟法庭和終審法院上訴委員會先後頒下了兩宗關於如何平衡示威集會權利和私有產權的判決,進一步探討了方國珊案 (2017) 20 HKCFAR 425 帶來的影響。筆者將以一連兩集承接法夢去年就方國珊案所作的評論 (連結於文末),探討法庭如何看待私有產權和示威集會權利之間的平衡。

第一宗案件:張德榮 訴 行政署署長 [2018] HKCFI 2557(「公民廣場案」)

自2014年反對東北發展前期撥款的一連串示威後,政府便「斬腳趾避沙蟲」地在公民廣場外裝上圍欄,更在加裝圍欄期間,近乎完全封閉公民廣場。自該年9月10日公民廣場「重新開放」起,行政署更聲稱由於該地為政府物業,而且考慮到政府日常運作的需要,決定限制公眾在公民廣場示威的權力,要求公眾必須先經行政署獲批准,方可在公民廣場集會;更進一步規定只容許公眾申請在星期日及公眾假期的早上10時至晚上6時30分於廣場集會。

眾所周知,公民廣場「重新開放」時,正值學界因應人大831決定準備罷課如火如荼之際。在16日後,雙學在晚上發動重奪公民廣場行動,其後更迅即觸法規模更廣泛的雨傘運動。重奪公民廣場一役後來直接令雙學三字被判刑,也催生了可謂惡名昭彰的「歪風」判詞。

退休攝影師張德榮曾在2014年9月17日向行政署申請於2014年9月19日(星期五) 在公民廣場舉行公眾集會,結果於兩日後被拒絕。其後,他提出司法覆核,挑戰整個要求公眾需申請方可在公民廣場集會的制度。這終司法覆核在去年9月6日進行聆訊,事隔一年多,高等法院原訟法庭區慶祥法官終於頒下了公民廣場案 的判決,裁定行政署的有關開放公民廣場的整體安排違憲。

在公民廣場案中,張一方的其中一個挑戰,是批評行政署的整個申請制度連同對集會時限的硬性規定,構成對市民集會和表達自由不合憲的限制。

香港的現行憲制框架並不全然禁止政府或公共機構限制市民的集會權利,但政府只能為了針對一些憲制認可的目的(例如公共安全),而施加程度上必要且合符比例的限制。

就此,從公民廣場案的判詞所見,政府一方似乎就此提出了兩個論點。

論點一:私有土地權下無示威權

第一,政府辯稱由於公民廣場並非公眾地方,而是政府的物業,因此,政府作為該物業的私人業主,有絕對的私人產權完全禁止公眾使用公民廣場,或決定甚麼人可以在甚麼時候、以甚麼形式進入和使用公民廣場;市民能在公民廣場進行任何活動,都不過是以訪客的身分進行,需要遵守政府作為業主訂立的一切條件。在政府依賴的區國權案 [2010] 3 HKLRD 371(HKLII 非官方引述案例通用編號 [2010] HKCFI 487)中,張舉能法官訂立了公民於私人土地上無示威權、及私有產權壓倒示威權的原則。是故,政府一方認為行政署限制公眾使用公民廣場,不過是政府作為業主行使私有產權的一種形式。由始至終,市民都無權在公民廣場示威,因此案件並不牽涉公民的示威和表達自由被限制。

以上說法在公民廣場案的判詞中,被區慶祥法官直接否定。區慶祥法官如此直接否定這個辯解的原因,是因為在終審法院去年10月判下的方國珊案判決中,常任法官李義清晰地拒絕了私人土地絕度無示威權、私有產權絕對優先於示威集會權利的觀點。(見法夢當時的分析,連結於文末)

方國珊在2014年因為反對擴建將軍澳堆填區,在立法會工務小組委員會會議期間,在公眾席上大聲抗議,又將一幅印有納粹標誌的標語交給助理以供展示,因而被控違反《立法會(權力及特權)條例》和相關的立法會行政指令,在裁判法院被裁定罪成,上訴至高等法院原訟法庭也被駁回。在終審上訴中,方指案件牽涉的兩條行政指令分別因為不同原因不合法地限制她的表達自由,因此屬於違憲。

當時,政府一方指因為公眾不能毫無限制地自由出入立法會大樓和會議廳的公眾席,因為該處為私人地方,市民在該地完全沒有憲法上的表達自由。

李義法官在方國珊案中拒絕這種對表達自由權利的理解,表明無論在國家/公共機構擁有的地方,任何限制表達和示威自由權利的措施,都必須符合人權法的要求;示威和表達自由並不會因為地域上位處公眾不能隨意到達的地方,便忽然完全消失。法庭不會一刀切說市民只在可以隨意到底的地方享有示威和表達自由。因此,任何在國家/公共機構擁有的地方限制市民表達和集會權利的公共機構,都必須證明他們訂立的限制是人權法容許的(亦即只能為了針對一些憲制認可的目的(例如公共安全),而施加程度上必要且合符比例的限制)。

因此,回到公民廣場案,區慶祥法官表明,基於上述方國珊案訂立的原則,他不能接納因為政府是公民廣場業主,市民在公民廣場便會失去一切集會和示威自由、政府便能任意毫無尺度訂立任何規則。

論點二:嚴苛安排乃必要 示威可於他處進行

第二,政府一方指,行政署只容許公眾申請在星期日及公眾假期的早上10時至晚上6時30分於廣場集會,是為了政府總部日常運作、行政會議日常開會、公務員日常上班所必要的。張德榮一方回應指,無法理解為何政府認為只有如此嚴苛的限制,方能達到維持政府總部運作的目的;因此,如此嚴苛的限制是不必要和不和符比例的。

在方國珊案中,李義法官表示,法庭在決定這些限制是否合符人權法時,仍然會考慮示威所在地方本身的特性和功能:所以,在不同地方,法庭對表達和示威自由的限制的接納程度是不同的。舉例來說,一座監獄跟一座醫院各有不同的功能,公共機構可以為了確保它們能發揮相應的功能而限制市民在這些地方的表達自由,但為了維持一座監獄運作所需要的限制,顯然跟為了維持一座醫院運作所需要的限制有所不同。

在公民廣場案,區慶祥法官表示認同張德榮一方的看法,裁定政府未能證明行政署有必要設立嚴苛的集會時間限制以維持政府總部運作。他舉例指,如果一名市民獨自於平日或週六在公民廣場靜坐示威,政府總部的日常運作並不見到會受到甚麼具體的影響。

政府一方嘗試進一步爭辯,市民還有很多表達意見的地方和場合,行政署的安排只不過是限制了公眾在公民廣場一處表達意見。政府一方舉例,在行政會議開會前,政府一貫都會安排行政會議成員接受示威者的請願信;另一方面,市民也可以在公民廣場附近的指定公眾活動區示威。

示威者有自由選擇示威地點及方式

區慶祥法官再度參考終審法院在方國珊案的裁決,指出示威的形式和地點均是示威和表達自由不能或缺的內在元素,很多時候示威的形式和地點正是其訊息所在,政府不能在未能證明任何必要性的情況下,幾乎完全禁止市民在一個特定地點示威。

因為政府未能證明絕對地只容許公眾申請在星期日及公眾假期的早上10時至晚上6時30分於廣場集會有任何必要性,區慶祥法官裁定行政署近乎關閉公民廣場的整套安排違憲、侵犯市民的集會和表達權利。

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