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代貼:美孚司法覆核初審評︰爭辯未能聚焦,覆核未竟全功

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簡單而言,美孚居民目前面對的,是兩場性質不同的司法戰役。

第一場,身份是被告,對手是祥達,案情是祥達要申請禁制令阻止居民繼續示威妨礙開工。早前祥達希望先申請臨時禁制令,被原審法官(暫委法官歐陽桂如)拒絕;祥達向上訴庭申請上訴這一拒絕,再輸(但這不代表祥達的禁制令申請就沒了希望,因為禁制令正審後會有期)。

第二場,身份是原告,對手是屋宇署,案情是居民申請司法覆核屋宇署批准建樓的決定,主審林文瀚法官剛剛拒絕居民申請,也不准居民逾時申請。本文集中討論第二場。

林官主要觀點是,屋宇署審批建屋的決定,主要是一個考慮技術問題和計算可建樓面面積的「紙上作業 (Paper Exercise)」,在有限的 60 天時間內,屋宇署沒有可能針對一些牽涉私法權利的問題,例如有關土地的業權、使用權、行人或第三者權利等,進行仔細的審閱以至作出結論,並據此作出批准建屋與否的決定;此外,現行法例也會容許不滿屋宇署決定的人進行行政上訴,業權爭議也可以透過司法程序尋求解決。簡言之,屋宇署署長只懂得計數度尺,叫他斷定誰是誰非,強人所難了。

另一方面,就是要看看法律有否規定計算可建樓面的方法,特別在這種同一地段(Lot)先建了一座樓,地段餘段 (Remaining Portion) 希望再建一座的問題。雙方爭拗時都提及了兩種回歸前打上樞密院的案例︰AG v. Cheng Yick Chi (UKPC 19/1983) 和 Cinat v. AG (UKPC 40/1994)。Cheng Yick Chi 的申請人與居民剛好相反,他們是希望將一塊沒有建樓的空地也計入他們的重建計劃土地內,使地積比率和可建樓面增加;Cinat 則是一個發展商,希望發展一塊空地,反對當局指隔鄰大廈已經連空地的地積比率也用盡的說法。香港政府在兩案中都勝訴。

Lord Fraser 在 Cheng Yick Chi 中提出一個說法︰舉例有一個佔地相當(例如一英畝)的發展計劃,當中會興建一所獨立屋,餘地則興建一個花園和一個網球場,整個地帶就是一個「地盤 (Site)」;若多年後網球場售出,再改建成另一獨立屋,後來發展的地盤,就是那個網球場。Lord Keith 在後來的 Cidat 案則指出,《建築物(規劃)規例》的目的,是確保在特定社區 (Locality) 內,商住樓宇的密度,不會超越公眾利益的需要。

換言之,樞密院解釋,為了公眾利益的政策考慮,一方面,每個「地盤」按實際情況獨立定義,發展者不能隨意將鄰近空置地皮的地積比率,計算進已建大廈的地盤內 (Cheng Yick Chi);另一方面,如果「地盤」鄰近已有一座將該地盤地積比率也用盡的大廈,空地也不能再作發展 (Cinat)。但基於同一考慮的演繹,林官不接受可以將 Cinat 擴大到鄰近大廈未用盡空地地積比率的情況中 ,發展空地要取得鄰近大廈業主同意的推論。

林官的說法,強調了「公法」訴訟與「私法」理據之間的界限。林官甚至承認,計算個別地盤的可建樓面面積,不能不考慮法例背後的公眾利益考慮,但規則始終一貫,就是不能按 Lot 計算。或許,如果這次美孚居民可以主張整 Lot 計算空地的地積比率,下次發展商同樣可以要求以整 Lot 計算,將大廈附近的地積比也用以計數起更高的樓,而這可能反而損害了更大的公眾利益。

林官也許可以在屋宇署在執行《建築物條例》批准建屋時,在如何考慮公眾利益的問題著墨更多,但由於居民在申請時滲雜了不少私法理據,而這些私法權益爭議一般不由行政部門處理,以致林官不能逕自就此發表議論。也許,如果當日居民的理據集中在批准建屋可能引起的公眾利益影響(通風、光線、進出人口密度、街道出入、工程滋擾……),並將這些理據鋪陳為符合《條例》第 16 條當中,一些可讓屋宇署據以不作建屋批准的理由(例如 (d) 違反其他成文法或規劃圖則、(h) 街道設計),案件就更有可能改為集中討論屋宇署作出決定時應集中考慮的公眾因素,也可抵消政府及發展商所指「屋宇署只需計數度尺」的論據。

另一方面,由於上訴不能提出新論據,司法覆核的上訴就只能集中挑戰林官的裁決思路,尤其是屋宇署不能就某些土地爭議作出結論的觀點,例如上述第 16 條的一籃子理由,可否反駁指原法例設計不容屋宇署在批准建屋時作出爭議裁定的說法,以及要求上級法院進一步釐清計算可建樓面時「考慮公眾利益」的界限。

當然,更有效應對問題的方法,就是檢討《建築物條例》了。如何進一步落實防止樓宇發展過密的立法原意?目前的批准建屋程序是否太簡單?屋宇署應否考慮更多因素?署長作出批准前應否先作聽證?繼續漠視這些問題,類似爭議只會越來越多、越演越烈。

文:查理斯

連結: 判辭