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【本地學者論預算案系列】蘇偉文:我們有沒有財政預算案?

【本地學者論預算案系列】蘇偉文:我們有沒有財政預算案?
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我們是一群關心財政預算案的年輕人,希望藉本系列訪問一眾本地學者,評論今次財政預算案,帶出歷史脈絡和未來展望。我們會陸續在獨立媒體報導訪問結果,並在本週六舉行「誰偷走了我城的公共財?」研討會。

中大財務系蘇偉文:我們有沒有財政預算案?

香港中文大學財務系副教授蘇偉文,認為今年的財政預算案派糖比去年多,是為了滿足短期的政治需要,未符合公共理財原則。從歷史的角度看,這是97年後的趨勢,又因為最近的政治環境加劇。他強調,一份有長遠規劃的預算案應該平衡長、短期的財政,除了短期的的「派糖」外,長遠要處理貧富懸殊、醫療和人口老化等問題。

真正的財政預算案只有幾頁紙?

本年預算案比以往長,司長朗讀時間接近二小時,比去年只用了一小時十數分鐘長了許多。不過,蘇教授指出真正的預算內容其實只有十段,在整份共178段的預算案中的篇幅極小。

預算案分為三部分,第一部分是由1至152段,大部分篇幅停留在財政理念,甚至包括關愛社區、醫療衛生、關懷長者、家庭暴力等。內容上回應了去年特首的施政報告,可說是施政報告的一份「mini report」。然而,大眾最關心的是153和154段的紓困措施,如減差餉和雙糧等,俗稱「派糖」;而真正作出「財政現況及二○一○至一一年度預算」的段落只有155到164段,然後便是結語。

以往的預算案雖然都有財政理念,但作用是為了引申在下文出現的假設和措施,例如為了環保,需要取締柴油車、引入新技術作稅務調整等。但是,這次上下脫勾,大體只重視短期紓困,在長遠的公共理財上著墨非常少,理念的堆砌更顯得長遠的缺乏。他對此苦笑謂:「只有糖果?Where is the beef?」

同時,派錢亦缺乏一致(consistent)的理財原則。政府一方面估計增長會有4-5%、失業率回落,但另一方面,假如情況這樣樂觀,派錢的幅度為何比環境惡劣的去年多?若說這是長遠問題,就應該作長線投資。他舉例,現今醫療體系面對人口老化,可以成立基金作醫管局儲備,雖然是否該用在醫療上這一點是可以爭辯的,但重點應該是向前看、在剖析潛在問題,而不是到問題浮現到不可解決時才入手,這種長遠思維總比現在用派糖來收買人心好。

沒有理財貫徹,只有政治補鑊?

預算案沒有貫徹一致的理財原則,其實出於政治上的考慮,也是政府現時「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的一貫思路。蘇教授以前特首董建華的一句名言為例:「唔講就等如唔存在。」這種由政治環境主導的政策思路令人無所適從。比如07年特首上任時提出伊斯蘭金融的政策,在去年杜拜世界「爆煲」後就不再重提。這令人憂心:今年預算案提到將預留粉嶺的土地及二十億基金作興建私立大學是否真有保證?

追溯前因,這種特質是97年後所獨有。每當政府施政失誤,便需要做點事補鑊,不過多年來施政成效不彰,唯有倚賴5200億的財政儲備,靠派錢爭取民望。現今官員的心態只希望平穩渡過2012、捱過坊間的短暫批評、不會出現在報章頭條。最近面對高鐵事件等社會上的裂痕,派錢自然比去年多。

相反,英殖時代的財政預算案只是技術型報告,官員是純粹的執行者,只向皇室負責,不用顧及民望。97年後董建華和曾蔭權名義上不是技術官僚,又缺乏民意基礎,所以需要這些政績爭取認受性。

他強調,財政預算已經全無規劃可言,鑑於施政的認受性,政府已經刻意主導大家的短視思想,希望大家去問「為什麼今年沒有減電費?」而不是「有什麼長遠的政策?」。市民就好像上司公司開股東大會的小股東,不理會企業方向和管治,只希望在開會之後拿紙袋「掃點心」。

解決貧富懸殊是千秋大業

蘇教授指出理想的公共財政應該有縱向和橫向的維度。縱向是社會成長和投資;橫向是社會分配和消費。如今政府只有救火的心態,沒有顧及成長和分配。當每一個階層都有不滿的時候,政府需要做的是取捨,而想要令每一個階層得到滿足,是不可能的。

他認為現今最大的挑戰是醫療、老人和貧富懸殊。投放在教育的資金已經夠多,如果再多就要提供更充分(justified)的理由,否則便犧牲了其他範疇的投資。

面對貧富懸殊,政府曾表態不接受堅尼系數,其理據是香港的醫療、教育由政府包辦,更有公屋服務,綜援又提供了生活的安全網,窮人再窮也不會餓死,所以香港的堅尼系數不能與新加坡和非洲國家相比,這有其合理的地方,但只說明同一標準沒有普世性。然而以香港的發展為參照,從1990年到2010年的堅尼系數正在一直上升,也就是說,若用相同的尺度(yardstick)比較,富人更加富有,窮人更加貧窮,分別只在於香港的窮人不會餓死而已。

要解決貧富懸殊,他形容是一項「千秋大業」,需要透過稅務政策和公共財政政策作社會分配。關鍵是土地問題,但土地是一個禁忌(taboo),因為這樣會傷害到砥柱利益(cornerstone interest),影響到80萬有樓人士。而且大地產商的僱員是稅收的主要承擔者,影響樓價便會對政府收入做成震盪。

在政府收入上,他建議考慮銷售稅,但這也是禁忌。一般意見認為銷售稅是向小市民開刀,但其實小市民最大的開支是食物,在大部分行銷售稅的國家,食物是免銷售稅的,所以對小市民影響不大,影響最大的是買鑽石、名車、私人飛機的富人。行銷售稅的好處是有助擴闊稅基和穩定公共收入,改善連年錯誤估算的財政狀況,目前的利得稅、印花稅、薪俸稅等都很受外圍因素影響,若環境不好,所有估計便有偏差。然而,銷售稅是一項碰不得的禁忌;加富人稅又是另一種禁忌,因為香港稅制成功之處就是簡單和低稅率,在任何大改動都會惹來反對聲音的環境下,在種種條件局限下,政府沒有大幅更改稅制的魄力,是以財政收永遠都是處於被動的位置。

在住屋問題上,他認為公屋的入息限額太低,可以考慮拉高入息限額。但如果政府要避免與私人樓宇的租務市場競爭,就會令問題變成死結。

為政者不能寄望短暫掌聲

蘇教授強調,為政者要有真正的財政規劃,就不能夠以政治補鑊的心態施政。為了千秋大業,就不能寄望短暫掌聲。清朝初期,如果沒有得罪太多利益團體的雍正,去對種種前朝失當施政撥亂反正,就不會有豐厚的基石去開拓乾隆盛世。

記錄/整理:秦晞輝

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聲明 - 就編輯失誤致歉

各位讀者:

本人就3月11日在獨立媒體發表「【本地學者論預算案系列】蘇偉文:我們有沒有財政預算案?」一文的兩項失妥致歉,並已作出修正。

第一項,本人誤將蘇教授訪問的未校正版本張貼於獨立媒體。原文並非蘇教授的校正版本,以致文章留有若干筆誤。本人謹此向蘇教授及讀者致歉。

第二項,本人在未經蘇教授同意下自行將他的照片放入該報導,亦有不妥之處。

謝謝。

訪問記錄者
秦晞輝

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