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鄒崇銘

任教香港理工大學,社會學博士研究生,專注於經濟社會學的研究。著有《以銀為本:7評香港產業及人口政策》、《用消費改變世界》、《墟冚城市》、《僭建都市》、《住屋不是地產》等書。 網誌

優化土地供應「常見問題」 自揭「篤數」真相

優化土地供應「常見問題」 自揭「篤數」真相
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按:以下全文是轉自「優化土地供應第二階段公眾參與」網頁的「常見問題」部分,當中仍包含「根據最近的人口增長數據,香港在2039年的人口將達890萬,而家庭住户數目亦升至310萬個」,「至2039年,新增人口180萬,假定住宅用地對配套設施用地的比例為現時整體平均比例的1:1.3,估計需要約2,000公頃住宅用地及約2,500公頃其他用地,合共4,500公頃」等數字。它們並沒有根據統計處大幅下調人口推算作相應修訂,遂令增加土地供應及大量填海的理據不供自破。(粗體為編輯所加。)

請大家記下這條自揭「篤數」真相的link,相信很快便會被發展局消滅。

C1. 《香港2030研究》指出填海發展並非必要,為何現在又提出填海?
《香港2030研究》並沒有否定在維港以外填海,只是指出填海工程要在充分理據下提出。於二零零七年完成的《香港2030研究》假設2030年的人口為840萬,研究建議我們善加利用已建成地區內的發展空間, 並於新界作適度規模的發展。大前提是我們能全面善用已發展地區及新市鎮,以及暢順地落實已規劃的大型發展,包括啓德發展、東涌及將軍澳新市鎮、以及新界東北及洪水橋新發展區等。但是,近年香港在重建、收地、更改土地用途等土地供應模式遇到不少挑戰,加上市民對居住環境及保育訴求日高,例如,要求限制樓宇高度及降低發展密度,以上種種原因均會對正在規劃的發展項目的規模及落實時間帶來變數。

根據最近的人口增長數據,香港在2039年的人口將達890萬,而家庭住户數目亦升至310萬個。在原預算可容納達共80萬人口的4個主要發展區(東涌及將軍澳新市鎮、以及新界東北及洪水橋新發展區),經過規劃調整後,除洪水橋新發展區外,其餘三個發展規模已由原預計64萬人口,降至約45萬人口,減幅超過三成。最終供應情況,仍要視乎現正進行初步諮詢的洪水橋新發展區規劃及工程研究的結果,但該發展區原規劃只容納16 萬人口,即使大幅調高,相信亦難以彌補其餘發展區縮減規模所帶來的缺口。故此,我們有需要再研究在維港以外填海,以滿足人口增加、經濟發展及市民對優質生活的需求。

C2. 政府應先考慮運用其他土地供應模式,以滿足土地需求,並設定填海為最後的選擇?
政府在預測土地供應時,已包括已落實或在研究階段的發展項目,及未來新發展區。這些土地供應的時間及規模可能會受到收地賠償、更改土地用途等影響。故此,我們需要採用一個靈活及具彈性的土地供應模式組合,包括填海,以「六管齊下」的方式供應土地。在維港以外填海,是不可缺少的重要一環,不應該是最後的選擇,因為沒有填海這供地模式,勢難滿足我們長遠的用地需求。填海亦可建立土地儲備以應付不時之需、解決剩餘建築填料的問題及提供新土地幫助重置受其他供地模式所影響的居民及設施。再者,各種土地開發模式從前期規劃到落實均需很長的時間,如果要待其他供應模式不能提供土地時才啟動填海的前期規劃及研究,我們將不能適時地滿足社會及市民的需要。

C3. 填海所造成的環境破壞,是不可逆轉的。政府可否開發鄉郊土地而不填海?
我們明白社會對填海可能帶來的環境影響的關注,而提高環境效益正是選址的其中一項指導原則。填海工程對環境的影響主要是在生態方面。包括可能喪失的海床和高生態價值的潮間帶、底棲生物的棲息地及工程對珊瑚、漁業、海洋哺乳動物(如中華白海豚和江豚等)的影響,和對相鄰陸地的生境/動物棲息地的影響。

然而,在鄉郊開發土地,也會對陸地生態和社會造成影響。生態影響包括棲息地的喪失,和對哺乳類動物、鳥類、爬行類、兩棲類、蝴蝶/蜻蜓、溪流魚類和無脊椎動物的不利影響。社會影響包括破壞長期形成的鄉郊社區網絡、文化和傳統的消失、對居民生活的影響、降低鄉郊社區的生活質素和剝奪居民生活方式的選擇(如務農)。

上述兩種土地供應模式,均會對環境構成影響。在沒有詳細研究前,不能輕率指出那種模式對環境的影響較少。現階段,制定填海選址準則至為重要。政府尚未決定在維港以外填海,現正就此課題進行廣泛公衆諮詢。

C4. 填海只會對環境造成破壞,為何在初步選址準則中,填海會對環境有好處?
填海可幫助處理大量來自重建、基礎建設、航道護理工程和其他建築活動所產生的建築填料(公眾填料)和污染海泥。目前香港大部份的剩餘公眾填料是運往台山填海,截至2011年8月,已經為台山完成了大約328公頃的填海土地,相當於17個維多利亞公園。這安排的成本和碳排放量都十分高,其可持續性值得商榷。另外我們可在未來的新填海工程設計時,在已被改動或破壞的海岸線進行復修工程,例如打造生態海岸線,盡量補償對環境造成的影響。

C5. 香港工業已式微,是否應發展工業用地作土地供應方法來取代填海?

根據概括土地用途分佈,香港現時的工業用地中,部份用地為與物流業息息相關的貨倉及貯物用地、部份為使用率幾近百份百的工業邨、部份為工業大厦、特殊工業及鄉郊工業。特殊工業用途如油庫、船塢、發電廠及水泥廠等具重要經濟價值,亦是不可缺少的策略性設施。新界鄉郊地區的倉貯地及鄉郊工業,可帶動鄉郊地區經濟及就業,亦有其存在價值。而且基於運作模式,部份亦不宜搬進多層式廠房內,而且,搬遷及重新規劃這些倉貯及鄉郊工業用地亦需要另行覓地安置現有的使用者及設施。

至於在市區及新市鎮的工業大厦,規劃署在2000年起共進行了三次詳盡的「全港工業用地分區研究」,超過250公頃的「工業」用途地帶已改劃為「商貿」及其他用途,以地盡其用。在2010年完成的最近一次檢討,建議進一步改劃大約60公頃的工業地作非工業用途,一半作住宅發展。最新一輪的改劃建議全部落實後,全港的「工業」地帶會減少至約240公頃。在建議改劃工業用地作其他用途時,主要考慮現存工業樓宇的樓齡、空置情況、業主數目、是否已經批准作非工業用途、周邊地點的環境及用途,以及未來整體工業樓宇的需求等。經過自2000年起的三輪全面檢討後,現階段難有進一步改劃的空間。

C6. 可否以開發已荒廢農地來增加土地供應,以取代填海?
香港農地總數為約6,800公頃,其中約4,200公頃位於受保護或限制的地區,例如郊野公園、自然保育區、濕地保育區、具特殊科學價值地點、魚塘/基圍等,這些地點不宜作大規模發展。 餘下約2,600公頃的農地中,六成已包括在其他研究範圍內(如正進行的新界東北新發展區及洪水橋新發展區研究)、已預留作發展或不適合作大規模發展(如位於離島及地塊面積細小)。至於餘下四成的耕種用地,超過八成規劃為「農業」地帶,除了具有一定的生態及經濟價值外,亦有助保存新界鄉郊特色。此外,發展這些分散於新界各區的農地困難重重,包括缺乏大型交通及基礎配套設施,或涉及大量業權分散的私人土地。以上種種因素均限制了發展農地作其他用途的可能性,我們不能單靠農地提供足夠土地供香港發展。

C7. 政府有否考慮填海對漁業影響?
在考慮填海選址時,對當地漁業之影響會納入填海選址準則中的「對當地社區的影響」作出評估,再加上其他選址準則的考慮,繼而選擇出一些對整體影響較少之填海地點。

C8. 香港是否真的需要更多土地?
根據統計處的估算,香港人口至2039年將會有25%的增長,達890萬。而住戶數目更會有接近三成的增幅至310萬戶。我們要有足夠的土地,以滿足住屋和社區設施的需求。在經濟發展方面,我們要保持四大支柱行業(金融、貿易及物流、旅遊,以及專業服務)的競爭優勢及推動六大產業(醫療、環保、檢測及認證、教育、創新科技,以及文化及創意)。向市場提供適時及足夠的相關用地,至為重要。此外,改善生活環境是大眾的期望,這包括降低建築密度、增加活動空間等;同時我們也希望保護郊野自然環境,以及保存文化和文物,這都增加了對土地的需求。

至2039年,新增人口180萬,假定住宅用地對配套設施用地的比例為現時整體平均比例的1:1.3,估計需要約2,000公頃住宅用地及約2,500公頃其他用地,合共4,500公頃。

C9. 香港的舊區重建進展如何,未來能釋出幾多土地?能否以舊區重建取代填海?
過去十年,透過市區重建局的重建項目提供的土地面積為9.0公頃。而同期透過填海、更改土地用途及收地所提供的土地面積約1190公頃,重建只佔約0.7%,比重相對仍少。正被考慮的市建局及私營發展商進行的大型重建項目涉及約30公頃土地,而其他重建項目主要由市場主導,涉及土地的範圍及進度難以預計。透過進一步增加發展密度從而提高重建的誘因甚具爭議性,社會未有共識。一般而言,增加舊區的發展密度不符合市民渴望改善居住環境的意向。而且,重建項目會影響現有居民和設施並會產生大量建築填料,須以填海配合,提供新土地安置受影響居民和設施及處置剩餘建築填料。

C10. 填海選址與香港整體城市規劃有甚麽關連?
現階段的填海選址是因應第一輪公衆諮詢所收集的意見,提供一些實質的地點,方便市民討論。這些選址可因應市民的意見增加/減少,並不是最終填海地點。在進一步篩選填海選址時,我們會考慮選址與整體空間規劃布局及策略性交通基建的配合,作全盤規劃。

C11. 政府可否提供填海地點的土地用途?

我們未有填海選址最終清單,我們提供25個認為可以考慮的填海地點,是回應不少持份者的意見,希望藉這些實例幫助公眾深入討論我們建議的初步選址準則。至於填海土地用途方面,我們會採用一向行之有效的方法,透過專業規劃及工程可行性研究、公眾諮詢、城市規劃條例下的法定程序等,妥善地定出土地用途。

C12. 香港可藉開放禁區增加土地供應嗎?
在2008年1月,政府決定將邊境禁區範圍約2800公頃縮減至約400公頃,從現有的邊境禁區分階段釋出約2400公頃的土地。規劃署在2010年7月完成一項名為「邊境禁區的土地規劃研究」。研究範圍大部份為魚塘、山地、自然景觀區、風水林、墓地和河流/溪澗,它位處北面高度都市化的深圳市和南面現有的新市鎮及擬議的新界東北新發展區之間。研究範圍應避免過度發展,以防止城市用地無序的擴展,及保存現有的生態資源和鄉郊環境;並配合「香港2030」研究為全港發展制定的策略性規劃大綱,把新發展區及在市區和新市鎮內騰空及未予充分運用的土地訂為優先發展區。

研究的主要結果是:約56%的土地建議為保護區或推定為不合適發展用途,包括山丘、林地、濕地及高生態價值地區。另約37%的土地建議作促進經濟及旅遊發展用,包括在馬草壟興建生態旅舍,在缸瓦甫和恐龍坑進行住宅發展,在鄰近往返口岸的主要道路附近的發展走廊設置跨界貿易/物流、商業和購物、娛樂、休閒和旅遊等用途。發展走廊亦可納入多種用途,如高科技、商業和創意工業。剩下的約7%的土地為政府或社區設施及道路。長遠而言,社會環境及發展需要的情況或會有轉變,我們亦會適時地重新審視此地區的功能,將該區用作最切合當時情況的恰當用途。

C13. 香港為何不發展郊野公園來取代填海?
郊野公園是香港的重要自然資產和重要的野生動物棲息地。它可促進吸收二氧化碳、清除空氣污染物、調節微氣候及收集雨水,是香港這個大都會的天然巿肺,造福所有巿民。郊野公園大部份山巒起伏,地處一隅,並沒有主要基建配套。在郊野公園作大規模發展會涉及移山及大量基礎設施工程,會嚴重影響自然環境及生態。而且移山及基建工程會產生大量建築填料,最終須以填海方式處置。能否以發展部份郊野公園取代維港以外填海,最終須視乎市民大眾之意願。

C14. 為何不發展錦田/凹頭以取代填海?
錦田/凹頭主要是鄉郊用途,發展存在多種局限。由於約6成屬私人土地,業權分散,大規模發展錦田將會牽涉繁複的收地、賠償、清拆及安置等問題。至於其餘近4成土地,大部分為基建配套設施。由於錦田鄰近石崗機場,發展亦會受到樓宇高度限制。再者,大規模發展會對生態、現有村落(例如吳家村、吉慶圍等) 和文物造成重大影響。

儘管如此,我們認為錦田西鐵元朗錦上路站和八鄉車廠及附近一帶的鄉郊土地有極佳的發展潛力,可以提供更多房屋用地。我們稍後會展開有關錦上路站和八鄉車廠上蓋兩個住宅項目的諮詢工作,估計可提供約8,700個單位,並可藉此帶動錦田南面的發展。

只發展錦田/凹頭不能提供足夠土地供香港長遠所需及建立土地儲備,亦無助解決剩餘建築填料問題,故不能取代填海。

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