規劃

大白象之首,三跑真的物有所值?

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大白象之首,三跑真的物有所值?

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機管局在充斥各大新聞的期間公布環評報告——立法會財委會審議新界東北規劃發展前期撥款、佔中投票,之後便是連續兩天假期、多場世界盃賽事——三十天公眾諮詢眨眼就會過去;這就是政府處理一項2000億元造價工程的態度。

立法會經濟事務委員會昨天討論有關項目,造價上升是議員關注的其中一項重點。不過,觀乎過去幾年的經驗,無論官員或立法會議員,對這些公帑數字似乎有如玩大富翁一樣,上落數百億是等閒事;至少,一個如此造價高昂和重要的工程,運輸及房屋局和環境局均未嘗正式回應公眾的關注。達標不等同影響輕微我們的立法會議員要如何發揮他們的監察力呢?東北規劃的事件令我們看到,議員何時進何時退,牽引他們的似乎是門外聚集群眾的多寡,而非心中早已守持的底線和準則。無風無浪下,大可行禮如儀,無論對方給予一個怎樣牽強的回覆,也會草草收貨。這種施政態度和這種監察力量,正正是社會躁動不安的來源。

一如所料,三跑環評報告中,所有環境和海洋生態影響,均指有方法緩解,從而達標。根據現行的環評條例,並不規限工程導致的實質影響增加多少,只要在法例標準之內,便已合法。即是說,只要門檻定得低,無論製造多少污染,均有機會過關,所以我們的空氣質素指標一用就是二十六年。

在新的空氣質素指標下,三跑的環評報告同樣自稱「做到足」,無論空氣或噪音無一不達標。對於這些說法,一般公眾根本無從質疑,也無從感受「達標」一詞有多虛無。但若以污染量把三跑方案和雙跑方案作一比較【表1】,理解將截然不同。

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換言之,我們用了2000億元公帑去換取近五成的污染增長。但在環評制度下,這五成污染增長的代價,卻無從追討。不幸地要承受的人,就只能犧牲小我,成就大局。

這正是「社會回報及成本評價」(SROI)要處理的問題,把參數統一,並以金錢量化。我們之前的文章已曾分析碳排放和海豚的社會和環境成本(《剖析「千億金蛋」的關鍵工具》,刊2013年11月26日;《「三跑」效益成疑 割裂環保轉視線》,刊2013年12月31日),今天想談談噪音的影響。

對SROI提三點反擊

噪音污染引致睡眠問題,令人的工作效率下降,降低生產力,亦可能影響閱讀能力、記憶力,甚至引發冠心病和高血壓等。引申而來的是社會成本,包括加裝隔音玻璃以減緩噪音的工程費用,失去寧靜環境後,就會反映在樓價上。噪音貶值指數(NoiseDepreciation Index)是國際用以計算噪音對樓價影響的常用方法,即每增加一分貝噪音,對樓價下降的百分比。英國計劃興建第三條跑道時,曾委託新經濟基金對鄰近地區進行噪音的樓價評估。計算方法如下:

噪音成本= Σ 噪音貶值指數(NDI)× 受影響地區平均物業價值×受影響地區物業數量(以家庭數量代表)×噪音幅度(即預計所增加的噪音)由於香港的樓市近年一直興盛,噪音貶值指數也較其他國家為高,為1.2,即每上升一分貝噪音,樓價便下跌百之1.2。倫敦希斯路的指數為0.67。

香港最受飛機噪音影響的四個地區,包括青龍頭、欣澳、汀九和馬灣。主要屋苑的平均樓價,包括珀麗灣、豪景花園、浪翠園、碧堤半島、海韻花園和黃金海岸,樓價以2013年3月至6月市場成交價為準,再計算屋苑的家庭數量,得出的結果如【表2】。

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與空氣污染的問題一樣,環評條例是以噪音預測等量線來規限噪音污染,居民會知道所居地方有沒有超出等量線範圍,但不會知道多了一條跑道後須要承受多少分貝的噪音增加,更不用說計算社會成本了。

本研究小組於月初就SROI 評估方法舉辦研討會,但發展局和環境局均拒絕派代表出席;而機管局代表馮永業針對SROI的方法作出三點反擊:一、本研究小組採用的SROI,在國際上多應用於社福項目,較少用於大型基建,英國希斯路機場屬罕有例子。香港為何要採用一個不普及的方法?

二、有社會成本自然有社會裨益,例如遊客可節省飛行時間,選擇多了,香港的競爭力將可增加等等。我們同樣須要評估。

三、SROI以替代物(proxy)來轉化並反映其價值,由於每個人所選的替代物均不同,有主觀性,爭議太大,無助成為決策的基礎。

從一開始,SROI 不能說是完美,正如環評系統同樣有其缺陷,它是因應社會的發展於九十年代末引入香港。正如馮永業自己也都承認,工程有其社會裨益,故此社會成本就是對等的要求。倫敦希斯路機場有勇氣採用一個創新的評估方法,自詡世界級的香港國際機場卻為何甘於落後,怯於開創呢?完善的法規制度,難道不是競爭力的一種?

有關論述忽然失蹤

至於SROI在計算時採用替代物夠不夠客觀,機管局大可參考香港大學醫學院的「達理指數」及特首梁振英首份《施政報告》力推的百億公帑資助更換老舊商業柴油車計劃。環境局官員向立法會及公眾推銷有關計劃時,便不時以空氣污染造成的龐大的醫療和生產力成本,游說立法會支持撥款及在業界要求下增加資助額。

立法會的文件有這樣寫法:「減少車輛排放的可吸入懸浮粒子及氮氧化物可降低因呼吸系統疾病引起健康危害和生產力損失的隱藏成本」;「空氣質素較佳,亦有利改善生活質素、吸引更多遊客,以及挽留外來投資及人才。凡此種種,均有助鞏固香港作為國際都會及重要商業樞紐的地位。」顯而易見,社會成本和社會裨益是政府推銷該項政策的最主要論述,怎能說這些東西有主觀性而無助成為決策基礎呢?

可惜的是,環境局推銷一項只值百億元的政策時採用有關論述,但在三跑這個過千億的項目中,有關論述卻隨官員的消失而變得無影無蹤。立法會議員,你們如此精明,應不會與他們一樣善忘吧?

從去年開始,此系列的第一篇文章中,本研究小組已強調,任何大型基建若只強調經濟效益,便會把部分的持份者排擠在外,從高鐵到今天的東北規劃,沒有社會成本的討論,雙方便沒有對話的基礎。這個死結至今未解,由當天立法會還可容許群眾包圍,到今天「門常開」的立法會已遭重重鐵馬包圍,這個局面究竟是誰促成的?

作者為「社會代價及回報評估小組」核心成員香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會(NewEconomics Foundation)合作,為香港首次引進《社會代價及回報評估》(SROI),探討第三條機場跑道的利弊。

作者周月翔是《社會代價及回報評估小組》的核心成員,香港地球之友助理環境事務經理

香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會(New Economics Foundation)合作,為香港首次引進《社會代價及回報評估》(SROI),探討第三條機場跑道的利弊。

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