規劃

蓮塘棄不足惜 認清本土利益

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蓮塘棄不足惜 認清本土利益

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特首梁振英與一眾局長挾施政報告之勢,過去兩周搶佔傳媒空間,大事宣揚「發展是硬道理」,採用手法一如中央電視臺編排新聞報導的三段方程式:請觀眾欣賞「領導人多麽忙、外面世界多麽亂、市民生活多麼美好」;換成香港的土地房屋政策就變為「梁班子多麽着緊揾地、反對派阻撓多麽不講理、香港人能排隊抽居屋多麽幸福」。正如所有極權政府的宣傳,真相如何並不重要,甚至引述數據錯誤也無所謂,因為訪談節目事前精挑細選,杜絕一切與民間專家同檯辯論的機會。

縱使特首辦扭盡六壬,香港大學首輪調查中巿民對《施政報告》的滿意率淨值,本來是負5%;但在上周跟進調查時,滿意淨值大幅下跌22個百分比至負27%,是1997年主權移交以來的新低。

由此可見,香港人已掌握破解「發展是硬道理」宣傳的招數,就是在思辨時直搗黃龍:究竟為何發展與為誰發展?房屋如是,基建也如是,找一個最迫切的案例說明,就是繼高鐵與港珠澳大橋之後的最大型跨境基建:蓮塘口岸。

統計騙局 掩蓋粵港分歧

蓮塘位於新界東北邊境,位處沙頭角與文錦渡之間,本來沒有公路網連接,屬於邊境綠化鄉郊的一片淨土。2007年政府發表的《香港2030規劃遠境與策略》報告曾經指出(見第37號工作文件),蓮塘不宜興建邊境口岸,因為位置偏遠,大興土木會對鄉郊環境造成很大破壞,兼且從交通流量分析,過境車輛中只有5.3%進出東面的惠州及粵東城市,加上近年擴建的出入境口岸設施應付未來需求已經綽綽有餘,所以結論是「擬議東部通道不能以截至2030年的需求作為發展的理據」。

為何政府立場在一年之後360度逆轉,要求立法會從速批准興建蓮塘口岸?只要你翻開地圖,便明白答案不在香港而在深圳境內,揭開謎底的關鍵是2008年9月一份名義上由深圳市規劃局與港府規劃署共同發表,實質上是深圳牽頭制定的《深港興建蓮塘/香園圍口岸前期規劃研究》報告。

這份報告一語道破興建蓮塘口岸的真正原因,是為了避免貨運車輛使用文錦渡口岸時穿過深圳羅湖市區引起交通擠塞和環境污染,所以要令「跨界口岸貨運形成『東進東出、西進西出』的總體格局」。政府說服立法會支持蓮塘工程的依據在於報告以下一段「在 1993 至 2005 年間,香港與內地跨界貨運總量以年均及以噸計約 5.9% 的速度穩步増長。...2005 年的港深公路跨界貨運交通量達每日 2.7 萬架次,比較 1993 年的增幅超過四成。」

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心水清的朋友馬上會問,為何2008年9月完成的報告只引述截至2005年的數據,並以1993年為基準作比較?真相很簡單,跨境貨運車輛流量的高峯是2003年的988萬輛,此後逐年下跌,至2007年下跌5%至938萬輛,2008年下跌11%至 876萬輛。換句話說,政府在2009年申請前期設計撥款時早已知悉跨境貨運車輛流量下跌,到了2013年初申請主體工程撥款時流量下跌趨勢已有十年,跌幅逾兩成,但政府玩弄統計數據,把下跌扭曲為上升,欺瞞立法會至今批出共180億元撥款。
看過經典作品《如何用統計數據說謊》(How to lie with statistics)的朋友必定會心微笑:原來「橋唔怕舊,最緊要受」,用60年前老掉牙的橋段也可以在今天的香港騙取過百億元,是政府官員手段高明?還是立法會議員扮無知?

虧損龐大 政府心知肚明

對深圳來說,即使蓮塘口岸表面上有利交通規劃,但投資效益已因陸路貨運車輛減少而逐步消失,因為從粤東來的貨運越來越多使用鹽田港,根本毋須過境;香港方面更因為工程嚴重超支而令騙局無所遁形。

政府現正向立法會申請額外撥款176億元(其中一半為基建超支,另一半為預算大幅增加的口岸大樓),加上已批出的180億元,令工程總投資達356億元之鉅,超出原來預算四成多,另外工程落成後每年經常開支逾7億元。政府估計工程落成後32年內可產生經濟效益為500億元,相比起項目總成本580億元(一次性投資356億元加32年經常開支共224億元),港人損失80億元。這筆帳全部用上政府數據,未有扣減政府估計經濟效益的水份,亦未加入營運32年所需的折舊金額,所以是最保守的估計,最終虧損勢必大增。此情此景,梁班子不但不主動叫停項目,還暗示不理會立法會工務小組否決撥款,準備破天荒直上財委會尋求批准,真是匪夷所思。

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圖:擬建的基建配套設施

單從投資回報的角度,已有足夠停建蓮塘的理由,因為即使放棄已投資的180億元(部份投資仍可收回或創造其他價值,所以不會白廢),仍然可以節省400億元公帑 。但停建蓮塘還有一項重大理由,就是騰空本地工程資源以確保興建房屋進度,而後者正是梁振英政府所謂重中之重的施政目標。

盲目趕工 市民得不償失

雖然梁振英揚言樓市供不應求時期快到尾聲,但房委會原定今年度計劃興建的1.27萬個公屋單位,截至去年9月底僅開始興建約1000個,預料整個年度新落成單位實際不足1萬個,較原定少逾兩成,當中深水埗蘇屋邨及洪水橋洪福邨共約4200個單位,更要推遲一年才能落成。梁班子把工程延誤歸咎於人手不足,但這看法十分膚淺,遠未進入問題核心。

現代工程有賴複雜的系統協作,一個城市興建大型工程的能力由三方面組成:人力資本、組織資本和財務資本。人力資本不僅指建築工人,亦包括工程師、建築師、測量師、項目經理等專才,兼且這些人要熟悉本地標準和行業規範,所以並非單輸入外勞便解決問題。組織資本更複雜,要組成合資格的顧問公司或承建商,需要對法規、行規、工程標準有深入認識,更要累積經驗和業績,取得執照許可才能參與市場競爭。至於財務資本是否到位,取決於投資者和融資方對市場的信心及前景,即使政府不介意提高工程標價,亦未必能吸引新投資,回歸前不少活躍於本地的大型日本承建商至今已消聲匿跡,便是一例。

因此,真正瓶頸在於本地工程資源遠超負荷,而這些資源的規模與數量無法一聲令下便擴充能力(即使勉強擴充也會產生很多後遺症)。政府不斷要求立法會增加撥款,徒令各項工程互相爭奪資源,推高投標價,市民多付公帑,頂多把工程延誤的腫瘤從一項工程推往另一項工程,社會整體得不償失。

停建蓮塘 加快房屋進度

梁班子繼承了曾蔭權政府的盲點,以為長官意志可以凌駕客觀現實,以至超支一項接一項,延誤一環扣一環。陳茂波天天說揾地艱難,但事實擺在眼前,「有地丢空冇人起樓」的現象比比皆是。

雖然基建項目對工程資源的需求(例如工種或承建商類型)與興建房屋所需的並不完全相同,但蓮塘項目尚未批出的款項中有88億元是用於建造過境大樓,這與房屋項目所需的工程資源十分相似。就此而論,停建蓮塘足以騰空工程資源興建近萬個公屋單位,以及配套所需的基建道路設施。加快興建公屋居屋,不正好是梁班子的目標嗎?

為了表示慎重,立法會宜成立專責小組,研究已批款項180億元中有多少可以收回,已完成的工程中(例如已平整土地)又有多少可以劃作有利社區的臨時用途,這些評估不宜交由有利益衝突的政府部門進行,而應由立法會聘請獨立專家研究。至於深圳方面,它們施工起步比香港更晚,東部通道工程延誤至2014年12月底才宣佈動工,所以調整工程的損失遠比香港少。

此時此刻停建蓮塘還有重大意義,就是破除道德風險,令官員明白立法會不是提款機,「逢超支必批准」的時代已經過去,才會回歸專業做好財務預算和風險管理。梁班子若有前瞻性,便應趁機進行跨部門的「累積性工程資源評估」,彌補過往各部門追求單個項目審批,只見樹木不見林的漏洞。

曾蔭權2007年提出的十大基建至今無一竣工,已開工的九個項目總超支已逾1600億元。下決心落重藥,此其時也。

原刊於信報

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