立即捐款

政經

強積金制度—走錯了的道路?

強積金制度—走錯了的道路?
廣告

廣告

香港的強積金制度已推行了十五年,是香港現時養老制度的最重要支柱。從制度的基本結構分析,強積金是一種強制性的,與職業掛鈎的,由私人營運的,固定提撥制的,個人帳戶退休制度。這樣的結構,先天界定了強積金的功能與限制。

因為是與職業掛勾,因此注定不能保障非在職人士,因為是固定提撥,因此注定市民養老金是否足夠的風險將由個人承擔(亦表示政府則免卻養老金支出入不敷支的風險),因為是個人帳戶,因此注定沒有再分配的功能,因為是私人營運,因此必然須讓受託人從中賺取管理費。

在海外社會,類似強積金制度的強制性私人儲蓄制度,並不是養老金制度的主流,而且推行此制度的國家,大多是拉丁美、非洲或前蘇共國家,雖然歐美等發達國家亦漸漸有較多開始推行此制度,但一般是作為一種輔助性的養老金制度而存在。

國家的責任應首先保障每一位長者年老都可得到合理的收入,在此之上市民能透過多勞多得有更多養老金,實屬錦上添花,亦屬於一種個人選擇。把這類制度作為養老金制度中的輔助制度,或許未嘗不可(但是否需要強制性仍有可爭議之處),現時香港卻是把強積金作為養老制度的主軸,實為本末倒置。

上文提及,強積金的性質,令其有結構性的限制。基本上這些限制與強積金的營運效率無關,即這些限制在任何一個營運相類制度的國家,都不能避免,但香港強積金制度由於獨特設計上的失誤,又使到這些限制與不足更為擴大,總括而言。強積金的設計失誤如下:

過份依賴市場機制以致收費過高:

現時強積金的行政管理費每年約等於累計資產水平的1.6%,如以供款40年計算,約有30%的累計權益會被此行政管理費所蠶食。香港的強積金制度,與推行相類似的國家相比,亦是處於高水平,根據國際退休計劃管理協會(International Organisation of Pension Supervisors)於2014年的調查,香港制度管理費水平之高,在43個同類制度中排名第8,而比香港排得更前列的國家,大多是金融體系發展遠不及香港成熟的發展中國家(如加納,阿爾巴尼亞)。

香港強積金制度管理費高的原因之一,是政府相信憑著市場的競爭機制,自然會把管理費較高,服務成效不佳的受託人淘汰。因此政府對於促進減低收費的介入,主要著重於要求受託人提高基金收費的透明度。然而,不少海外經驗及研究表明,一般市民面對如此複雜的制度,並沒有消化不同產品市場訊息的能力,因此透過市場機制(或增加透明度)並不能有效促使不同基金產品間的有效競爭。海外社會大多會透過政府的積極介入以降低收費,例如由政府先挑選部份質素較佳的公司,設有最高收費上限或是成立公共信託人供市民選擇,或是。例如瑞典透過成立公共信託人,制度的管理費可低於0.025%。

基金的回報過於波動:

香港的強積金過去十五年雖然整體獲得正數回報(扣除管理費用的實質回報每年為1.3%),但是不同基金間,以及不同年度間回報的波福頗大。觀乎現時香港強積金所投資的資產結構與海外社會同類制度相比,投資於股票市場的比率明顯偏高。

雖然理論上說,投資於高風險的股票市場,長遠能協助市民有較高的整體回報率 (但此判斷在學術界亦未有一致看法),但資產過分集中於股票市場,對部份風險承受能力較低的市民,特別是臨近退休的市民,其實並不適當。

現時政府對市民如何選擇強積金的投資組合,基本不作規管,美其名是尊重市民的選擇,但實際上亦是逃避了政府應負的責任。強積金成為一種強制性制度,本身就不可能是自由選擇,而政府運用公共權力強逼市民為退休儲蓄,必然有其社會性的目標,因此當市民的投資選擇可能違背此社會性目標時 ,政府實有必要作出介入(例如市民的投資過於冒進,以致增加退休金的不足的風險。在設有資產審查的社會保障制度下,政府實際是為市民的冒進投資行為包底)。

強積金一筆過領取的安排不能解決長壽風險

現時強積金制度是在市民年屆退休年齡時一筆過提取。然而在大多數推行強制性退休儲蓄制度的國家,特別是以此制度作為養老制度主軸的國家,一般並不容許一筆過提取。而是規定市民必須以分期提取,或以年金的方式提取。如制度以年金方式運行,很多時政府會擔當營運年金的角色。

這些制度所以並不鼓勵一筆過提取,是因為要確保市民的退休金是真正用於退休後的生活用途,亦希望解決長者的長壽風險---即市民不會因為不知自己的所餘壽命,而難以根據自己所擁有的資產規劃退休生活問題。

香港的強積金制度以一筆過方式提取,那麼強積金的積蓄能否足以使長者安亨晚年,十分取決於長者的所餘壽命,而由於没有人能真正知悉自己的所餘壽命,結果難以妥善應用這筆養老金。

現時香港有部份團體倡議政府應營運公共年金以解決強積金的長壽風險問題,然而政府是否願意承擔此角色實成疑問,其二即使政府願意承擔,如制度以自願性質推行,制度的逆向選擇效應(即預期自己更長壽者有更大的誘因參加計劃)將大大增加制度的營運成本。較合理的方法自然是強制市民退休後必須把強積金轉為年金,然而在現時市民普遍視強積金為純粹為個人資產,若新增此限制,相信難以得到民意支持。

強積金與長服金遣散費/長期服務金的抵銷機制減少市民的退休保障

現時強積金制度,若僱主因倒閉或解顧而要向僱員賠償遣散費或長期服務金,容許僱主支取強積金的僱主供款抵銷這部份開支。由於現時低收入僱員的強積金只有僱主供款,而他們亦是最經常遇上遣散/解僱的組群,因此他們退休時可得到強積金往往所餘無幾。

事實上遣散費及長期服務金的功能類近解僱賠償,強積金則類近養老保險,容許僱主把這兩種功能毫不相關的制度互相抵銷實屬毫無道理。

總結

強積金的制度旨在強逼市民為自己的退休儲蓄,但並不保證市民必定能夠得到充足的退休保障。政府是否應運用公權力強逼儲蓄,或有可討論之處,但前題應是政府先須確保市民的基本養老保障。因此香港以強積金為主軸的養老方案設計,實為捨本逐末。另一方面,現時香港的強積金制度由於過份信奉市場機制,在實際操作亦出現嚴重缺失,大大減少市民的退休保障。

現時社會上不少人提出要廢除強積金,強積金本質上應否廢除,筆者認為尚有可討論的空間,然而強積金若要繼續存在,最先決的條件便必須積極提昇強積金的效率,而這必須依靠政府對強積金制度有更大的介入,才能得以達成。

廣告