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新力量: 香港特區政府資產「私有化」政策前瞻

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新力量網絡搞了一個 "私有化" 的政策研究, 尚算認真, 裡面提到的 stakeholder 原則比較顧及到受影響的人和公眾利益. 不過他們把 privatization 譯成私有化好像有點那個... 私營化比較洽當, 因為公共資產無論由誰管理, 都應該顧及公眾利益, 而不是股權人的利益.

還沒有時間細看內容, 但覺得值得深入討論, 所以把報告貼在這裡:

簡介

政府資產和公營機構「私有化」自八十年代起成爲國際上一個重要現象和議題。香港特區政府在2000年開始了首個「部分私有化」計劃,屬於較遲的起步者,我們應該借鑑國際經驗,制訂較佳的私有化政策。過去數年,政府推行數個私有化計劃,當中經驗有可取地方,亦有失敗之處。

新力量網絡的「私有化」政策研究報告從提倡良好公共管治的角度出發,探討香港特區政府應如何制訂公共資產和公營機構私有化的政策、安排有關程序與應用,以達至最佳的公共利益。

新力量網絡認爲公共事業政策須要超越「政府與市場對壘」的教條主義式爭辯。無論公共事業或公共服務採取何種擁有權模式(私有、公有、或混合擁有),都必需正視所涉及的公眾利益,確保有效管理和規管,務求各方利益得到最佳平衡。在公共服務由公有轉化成私有的政策上,對公共利益的考量更顯重要。

在全球的私有化課題上,普遍認同以下的主要政策目標和挑戰,包括:什麽產業或公共服務適宜選擇作私有化,如何平衡公眾/持份者之間的利益,如何維持有效的公共問責制機制、及如何保障機構的有效管理自主權及財政上的穩定。

其他國家過往的經驗,説明私有化極具挑戰。私有化可以是潛藏的政治計時炸彈。工會、政黨、反對全球一體化組織及持份者普遍持強烈反對態度;此外,強烈的公眾批評及工人抗議亦時有發生,甚至會轉化成暴動。人們一般擔心失業、公共事業服務質素下降、服務安全缺乏保障、加價、以至政府以低價出售本土資產予外國財團等問題。當國營企業售予外資公司時,基於恐懼出售國家「瑰寶」的理由,社會上往往發出激烈的反對聲音。整體上,當反對者越能組織起來,私有化過程將越具爭議。

不少政府均曾經歷私有化後衍生的公共利益和管治問題;尤其見於鐵路,電力、電訊、燃料供應等公用事業轉為私營後,公共管理和服務質素降低、提供服務的安全性及穩定性下降、私有化後不適當規管所產生的壟斷性經營、企業管治能力下降或私有化後企業破產等問題上。某些問題更涉及不公平市場競爭及政府規管不善。事實上,政府於私有化中,往往只著重於擴大本身資產值,而忽略私有化後企業管治改變所衍生的問題。九十年代起,不少在私有化方面領先的西方國家,為了擴大市場競爭及重新監管公共事業,都拖延或取消某些策略性的私有化計劃。

推行私有化往往會引發公眾/不同持份者之間的利益衝突。新力量網絡提倡在推行私有化過程中採取持份者模式(stakeholders approach),維繫與各方持份者和公衆人士最佳的溝通和商討,達至各方利益的平衡點。

不同公共服務或產業種類的私有化涉及社會上不同利益的討論,但並不代表所有業務均同等地適宜作出私有化計劃。普遍而言,性質為商業化多於社會化的產業,比較適合作私有化。不同形式的私有化,例如:上市、發債券、投標等,已牽涉不同的議題。因此每個私有化計劃也不同。而公共事業或機構以上市形式私有化不能跟一般私營企業之公開招股方法同樣處理。

根據以上就私有化的理解,本研究報告總結香港特區早前私有化的經驗(包括地鐵、五隧一橋、領匯),並對領匯上市、正在進行諮詢的機場管理局私有化方案及兩鐵合併及私在化問題,作重點分析。此外,本報告依個別方案提出建議,主張強化決策之透明度、公眾的諮詢、政治上的支持、持份者的共識、消費者的關注及私有化後的管治。

私有化政策建議

整體私有化政策及推行過程

汲取外國以至香港的私有化經驗,新力量網絡就整體私有化政策與推行過程建議如下:

1. 提高透明度
政府應提高私有化政策之透明度,向公眾提供政府有關私有化的整體政策目標、理據及私有化的優先次序及實行計劃細則,當中涵蓋所有已計劃的政府資產和法定機構(如房屋委員會)資產私有化項目。

2. 加強公眾諮詢及參與
為使公眾參與私有化決策、明瞭持份者利益及促進社會了觧私有化後有關安排,政府應為各個私有化計劃制定公眾諮詢程序,一如機場管理局私有化的諮詢一樣。

3. 視立法會為伙伴
不論有關服務/產業是由政府還或是法定機構經營,在私有化的過程中,立法會都應扮演一個「應然夥伴」的角色,以加強私有化在法律上的合法性和政治上的認受性。私有化課題,會引起巨大的公眾回響和利益再分配,因此,最好讓立法會透過一些立法或動議辯論去參與正式的决策過程。

4. 先商業化,後私有化
假如政府產業或服務私有化帶來管理模式劇變,對公眾和持份者利益的影響較大,爭議也更多,如見諸領匯事件。因此,當局並先將管理方面商業化,如果商業化証實可行,便易於於游說公眾將該服務轉型成為私營企業。

5. 証劵化還是私有化?
假如政府私有化之目的只為籌集資金,那當局應優先考慮証劵化,而非把產權私有化。

6. 私有化不等如公開招股
由於私有化會引起巨大的社會回響,比一般公開招股具爭議性。因此,私有化不能全交由上市專家策劃進行,其最終責任還是在於政府公職人員及政策制定者。

7. 私有化後的規管
如果在政府資產公開招股時,只著重取得上市成功而不理會其他公共利益因素,便會增加私有化後管理及規管上出現問題的機會,尤其見於公私合營的情況。政府必須確認私有化後規管和公眾監督的重要性,縱使這樣做或會降低公開招股的吸引力。

房委會零售及停車場設施私有化(領匯)

公眾質疑把零售及停車場設施私有化後的短期利潤,能否補償房委會失去日後穩定的長期回報,因此私有化務必要顯示對社會的經濟效益,令公屋租戶及整體社會皆可得益。我們原則上支持領匯上市,但認為應同時考慮以下措施:

1. 防止大型商戶壟斷「領匯」商場
政府應確立由小戶而非大型機構性及政府投資者持有「領匯」主要股份這個原則。長遠而言,須要制定公平競爭法以防止大財團壟斷商場。

2. 繼續現有房委會租賃政策一段時間,以作過渡
「領匯」應維持現有房委會租賃政策一段時間(如三年),作為過渡安排,以增強連續性及商戶信心,及保障現有商戶尤其是小商戶的利益。

3. 社區及非商業性租戶
「領匯」應一如房委會般,考慮社區對社會及公共服務的需要,預留地方或給予租務優惠與相關非商業性服務機構。

4. 與商戶分享利潤
「領匯」可考慮分配一部份股份予現時房委會的商戶,以增加其對上市的積極性。

5. 消費者權益
「領匯」應在每個公共屋邨成立一個由住戶代表組成的消費者諮議會,類似現有房委會屋邨管理委員會,就商場管理及租賃政策向「領匯」反映意見。

6. 政治共識
政府應爭取與持份者及立法會達致共識。房委會可考慮修訂《房屋條例》,以確立「領匯」上市的合法性及消除法律疑點。

7. 制定對小企業及商户的政策
政府應針對小企業及商户制定政策,以協助其作市場革新、提升企業能力,及促進自僱機會。

機場管理局私有化

鑑於戰略、經濟及政治等因素,機場管理局局部私有化不應視爲一個簡單的「是」或「否」的問題。政府必須向公眾說明,現時機管局的地位及架構,是否做成其在運作效率和擴展上過份受到約束;否則,私有化的主要目的似乎只為出售家當來賺快錢,但却同時降低政府對一個有良好回報之資產的擁有權,這樣做便太短視了。我們的具體建議如下:

1. 效益問題
政府應向公眾解釋機管局私有化可帶來的具體額外效益,及消費者、航空業界和公眾的得著。

2. 公眾利益
政府應為私有化後的機場管理局確立完善的管治架構,以維護公共利益,花如透過持有優先股 (golden shares)。

3. 機場監管局
政府應設立機場監管局,監管機管局的收費制度,以立法及行政的安排,確保公眾參與監管過程及提高透明度。

4. 收費監管
機場收費及規管應有更高透明度,可考慮實行「單帳制」(single till system)而非雙帳制」(dual till system),讓機管局可以非航空服務收費(如其他商業營運收益、租賃) 去補貼機管局的經常性開支,以維持較低航空服務收費,使有利於香港國際機場在區內的競爭力。

兩鐵合併後私有化

政府須提供更多有關建議兩鐵合併的資料,並於合併前就政策上的安排向公眾作出詳盡諮詢。必須諮詢公眾的主要課題包括:將來單一鐵路公司的整體規管結構、收費釐定機制、未來鐵路發展策略和財務安排、所涉及的交通業競爭、合併後的組織結構、長短期經濟成本效益、與及政府對兩鐵合併後私有化的具體計劃等。

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