作者：Surabhi Chopra (香港中文大學法律學院副教授)、盧善姿 (「香港入境羈留與脆弱移民研究」副研究員)
立法會於去年十二月討論了入境政策的修訂。政府提議開設一所新的入境羈留中心、在香港最大的羈留中心青山灣入境事務中心 (CIC) 對羈留者進行體腔搜查，並將單獨囚禁的最長時間從目前的7天增加到28天。新的入境羈留中心——勵顧懲教所亦已於5月18 日投入運作。而新規例獲立法會批准後亦預計於11月1日生效。 這些政策轉變看似微不足道，但實際上對面對被羈留風險的移民來說是重大且令人恐懼的。有關政策帶來的過度羈留和羈留者待遇議題，亦引起嚴重關注。
（編按：本網向保安局、入境事務處及懲教署查詢，獲回覆指近年整體羈留情況出現重大變化，有需要作相關修訂，當局已在維持秩序紀律和被羈留人士的權利福利間取得平衡，反對有關修例會削弱《基本法》和《香港人權法案》訂明權利的無理指控，當局回覆放於本文末。）
入境羈留意味著將移民關押在封閉的政府設施中，以便進行入境管制。例如，如果一名移民即將被驅逐出境，等候遣返期間便可能會被羈留。根據入境條例，政府有廣泛的權力羈留移民。但值得注意的是，入境羈留純粹是個行政決定，完全只由政府官員所作出，當中並沒有任何獨立的司法審查。與此同時，雖然某些類型的入境羈留有時間限制，但其他類型卻並無時限。例如，在等待遣返出境時，被羈留者可能會不知道自己何時、甚至會否被釋放。相比之下，如果一個人因犯罪被送入監獄，他們的刑罰會由法院裁定，而刑期亦都非常明確。政府的數據顯示，許多羈留者在羈留中心停留多個星期、數個月，甚至幾年不等。
與監獄不同，入境羈留的作用並不是為了懲罰被羈留的人。它理應是一種執法措施，用以協助政府進行調查或遣送移民離港。然而，由於入境羈留涉及在沒有司法監督下使人喪失自由，因此應該被謹慎地使用，並只作為最後手段，即使使用，羈留時間也應盡量短暫。同時，入境羈留的規則和條件應該與它作為一種行政執法機制所相符，而不應該具有懲罰性。
然而，去年十二月政府宣布的政策轉變看似忽略了這個關鍵差異。新的羈留中心「勵顧懲教所」並不是交由管理香港最大羈留中心CIC的入境事務處管理，而是由管理香港監獄的懲教署所管理。勵顧懲教所已是由懲教署管理的第二所羈留中心；另一所是於2021年轉變為羈留中心的大潭峽懲教所。 這深深模糊了入境羈留和監獄之間的界線。將新羈留中心交中懲教署管理，就表明了像大潭峽懲教所一樣，新的羈留設施將會行使《監獄規則》而非用於CIC的規則。無論是在身體自主、隱私、移動限制還是懲罰方面，該中心的羈留者實質上都被當作囚犯對待，即使在法例上他們並非囚犯。
2021年的法律修訂已賦予羈留中心人員使用武器的權力。然而，去年十二月政府的新建議，將使入境羈留變得更為嚴苛。體腔搜查（俗稱通櫃）雖然一般是由醫生或羈留中心人員通過X光進行人體掃描 ，但他們亦有權以人手進行，而這搜查具有侵入性，並可能造成創傷。在非懲罰性的政府設施中，除非在極端情況之下，否則體腔搜查並不應該存在。可是，未來入境羈留中心很可能會更常使用體腔搜查。
更令人震驚的是，政策建議將作為紀律處分措施的單獨囚禁時間增加到最長28天。
政府將這種囚禁方式稱為「隔離」而非「單獨」囚禁。儘管措辭聽上來較為溫和，這種項建議意味著被羈留的移民可能面對長達四週與人隔絕的時間。現有文獻充分記載了單獨囚禁對被孤立個人所造成的傷害：即使是短時間的感官剝奪和人際接觸的缺乏，也會對個人及其家人（包括兒童）造成心理及身體損害。美國最近的研究表示，單獨囚禁也會對羈押院所的工作人員造成心理和身體上的負擔和耗損。
在香港入境羈留這種不透明、非司法性的羈留系統裡，單獨囚禁可造成的損害尤其令人擔憂。大多數被羈留者往往屬於弱勢社體。處於社會、經濟或政治邊緣的移民往往因為缺乏資源和知識，而無法做出安全、自主和符合法律的選擇，因此不成比例地增加了他們違反入境規例的可能。一旦被懷疑違反入境規例，他們亦更經常缺乏途徑獲得所需的法律意見和財政資源。當中許多人——特別是免遣返申請者——更曾經遭受迫害；其他人——例如家庭傭工——亦曾經歷具剝削性的工作條件；有些人更可能是沒被正式辨識出來的人口販運受害者。長時間的單獨囚禁，加劇了這些本來就非常脆弱的人在羈留時所面對的壓力、與家人分離的痛苦及被遣返的恐懼。
過去，香港政府曾因實施以行街紙替代羈留的替代羈留措施，而備受稱讚。但政府所提出的政策修改，是與之背道而馳及令人遺憾的舉動。入境羈留措施正不斷擴大，並且變得更具懲罰性。建議中的修改削弱了獲得《基本法》和《香港人權法案》下所訂明的自由權利和不受任意拘留的權利。至少，這些新措施應得到公眾諮詢、公開透明的辯論，以及更好的制衡。
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保安局回覆全文如下：
大潭峽懲教所和勵顧懲教所分別自2021年5月及2023年6月起，用作羈留按《入境條例》（第115章）而被羈留的人士，包括免遣返聲請人。根據《入境（羈留地點）令》（第115B章）（《地點令》），任何被羈留在《地點令》附表1所列任何地點（包括大潭峽懲教所和勵顧懲教所）的人士，在《監獄規則》（第234A章）第189至207條作出必要的變通後，其待遇將對該人士適用。
在2023年年初的一宗法庭拒絕被羈留人士就青山灣入境事務中心（青山灣中心）和大潭峽懲教所羈留條件的差異違反平等原則而提出的司法覆核許可申請中，法庭確立有關《地點令》的立法機制並無不合理之處。此外，兩間院所相關待遇的差別並非不相稱，而且由於差別不大，在隨之而得的社會利益與被羈留人士私隱或自由之間已經取得適當平衡。
在過去十年，被羈留於青山灣中心人士的背景和組成，以及整體的羈留情況均出現重大的變化，例如有關被羈留人士有更大傾向作出不合作行為、有犯罪背景（包括謀殺、販運危險藥物、搶劫、爆竊、傷人、勒索和強姦等嚴重罪行）的被羈留人士數目增加、青山灣中心內的違紀或不合作個案越趨普遍和複雜等，對入境處管理青山灣中心的工作構成嚴峻挑戰。
因應在管理青山灣中心時所面對的嚴峻挑戰，政府檢視了《入境（被羈留者的待遇）令》（第115E章），並認為有需要作出修訂，以加強被羈留人士待遇的多項安排，進一步維持中心的紀律和秩序。《2023年入境（被羈留者的待遇）（修訂）令》（《修訂令》）所涵蓋的修訂主要包括：為協助偵查被羈留人士是否管有或販運危險藥物，賦權青山灣中心的相關人員在合理和為中心的紀律而有必要時對被羈留人士進行體腔搜查（一般會透過X光檢查），以及相關人員要求被羈留人士提交尿液樣本以作檢驗和分析；訂定更全面的違紀行為；加強干犯違紀行為的懲罰；以及訂立就懲罰令上訴的機制。在訂定相關修訂時，我們已在維持中心的良好秩序和紀律，以及被羈留人士的基本權利和福利之間取得適當平衡。一如現行的做法，入境處在運用上述權力時，會考慮被羈留人士的個別情況，並作出合理和相稱的安排。《修訂令》已通過立法會先訂立後審議的程序，並會於2023年11月1日起生效。
政府會繼續依照法例來管理相關羈留設施。我們反對有關修訂法例以加強管理被羈留人士會削弱《基本法》和《香港人權法案條例》所訂明的相關權利的無理指控。
截至2023年6月底，於青山灣入境事務中心、大潭峽懲教所及勵顧懲教所的被羈留人士數目，分別為386、127及32，當中分別有326、127和32人為免遣返聲請者。