自2012年當局推出「長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃」（下稱兩元計劃）以來，社會對兩元計劃的態度由一開始的不以為意，到近年來越來越擔心遭到濫用，乃至於迫使當局不得不耗時耗力地推出樂悠卡，規定所有使用計畫人士由8月25日起均需持實名登記的樂悠卡才可使用兩元計劃，期間經歷了12年之久。然而，僅僅這樣便足夠嗎？
雖然至今有關兩元計劃造成的問題已經十分明顯，但當局仍然堅持將之歸入社會福利政策，而不肯正視其對公共交通服務造成的壓力及負面影響。在這些影響中，最嚴重的便是我們從2012年該計劃開始審議至今所一再申論的那樣：該計劃實質鼓勵長者濫用該計劃，在已有短途服務的情況下「長線短搭」，使一系列高客量跨區長途線無法以價格分歧方法分流乘客，導致本已捉襟見肘的載運能力更加不足。
儘管當局在不少場合及文件均不肯承認這點，直至近年才開始鬆口，在兩年前也拍攝了一段宣傳短片，內容是教育長者在使用兩元計劃時應注意不應「長線短搭」等事項。這種扭扭捏捏又不得不認的樣子，實在使人感慨萬分，卻又啼笑皆非。不過，其實由當局提供的數字，早就可以由此看出當初提出該問題，並非我們危言聳聽，而是確實存在的趨向。茲就計畫實施以來的資料，列二表如下：
從表1.1可見，當局在估算每一受惠人次每日受資助金額（以下稱為每單位資助額）時，因忽略前述「長線短搭」現象的出現，而對相關的數字嚴重低估。按勞福局在文件中的估算，若換算成每單位資助額，則僅為$0.79。不過，與表1.2中實際使用情況相比，對受惠人次數字的高估並未能使總體支出控制在預算內，反而令相關支出迅速超過當局在立法會審議時提出的預算，而每單位資助額亦一直在當局預計的數字之上，且不斷上升。
為使討論更為簡明，我們此處先不討論2022年後的情況，單就兩元計畫原本涉及的群體析述——即65歲或以上及合資格殘疾人士。
雖然在2015-16年度，每受助單位每天接受2.38的資助額，並不算什麼大數目。不過，計劃所造成的支出每年都迅速增長，而且亦遠超受惠人次的增長幅度。到了2016-17年度，當局的相關開支預算更已達11.17億。對此，當局直到2017-18年度財政預算案中，才承認兩元計劃所造成的開支在幾年間暴升四倍，卻仍自認為「這些措施都惠及市民」，所以不肯稍改。
不過，即使是在疫情肆虐的2020-21年度，兩元計畫的支出遠不如預期，但每單位資助額上升之勢卻如脫韁野馬，在公共交通服務紛紛凍結票價之際，竟一下跳到$2.53，這與2012年相比，已暴漲79.4%，這已經遠超過去十年綜合消費物價指數的升幅（25.1%），更不用說更低的同期交通消費物價指數了（13.6%）。而當局儘管一再聲言「優化」，卻只在身份登記上大用功夫，被問急了時，才終於拋出了加價的構想，實在是為頭痛醫頭做了個良好表率。
有趣的是，當年認為不會佔政府支出很多的兩元計畫，在一再擴大計畫範圍至60-64歲長者後，在2024-25財政年度，涉及的預算已經膨脹至超過60億，比2021年那份建議擴大兩元計畫範圍的《政府長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃全面檢討最終報告》（下稱《報告》）中估計的51億多出近兩成。現實是殘酷的，即使是在計畫推出的初期，其招致的支出就已明顯超過了當初的預計。下表即為當局在2013年10月提供的數字，經計算後結果如下：
從表1.3中可知，從計劃一開始時，專利巴士的每單位資助額就已達$1.38，也就是平均每單位使用專利巴士服務的計價，以成人收費為基準計，已接近$6.8。即以收費普遍較貴的九巴路線為基準，這一價錢已相當於當時由尖沙咀及旺角前往觀塘及藍田一帶，又或由九龍前往沙田區的服務。若以當時新巴及城巴的收費基準計算，則上述價格更足以由東區前往港島除赤柱以外的所有地區！
當然本文並非意圖否定長者及殘疾人士的長途服務需求，但客觀的現實是，在港鐵方面，長者及殘疾人士使用服務的計價，僅是當時兩個收費區間的距離（約等於4-5個市區港鐵站的距離，例如由中環至北角，或尖沙咀至深水埗），但若以巴士計價的服務，其所能觸及的地區卻遠超使用港鐵時的範圍。由此可見，在兩元計劃下，巴士的使用者一般傾向不揀擇路線，只要到達目的地即可，換言之，計劃使用者會傾向或有較高機會率使用班次較密，但在區內收費較貴的跨區路線，直接導致收費較便宜的短途及區內路線，客量因之亦會受到影響。
上述的結論並非無據。事實上，再從其後當局提供的數字看，計劃中巴士服務方面的受資助金額年年攀升，雖然自2018年後平均受資助金額趨於穩定，但也遠遠超過受惠人次的增長。到了2022年，當局還變本加厲地繼續擴展年齡下限至60歲，寧可讓問題繼續發展，而堅決不去想任何遏止的辦法。詳情可見下表：
當然，這其中還有港鐵及部分巴士公司加價，推高平均資助額的因素。而且在缺乏詳細分類數據下，亦無法確知資助金額的具體分佈情況（當局提供的數據僅得交通工具分類，沒有更細分的資料)，但我們仍可以就營運商加價的影響作以下的推算，以反映加價及人次變動對每單位資助額的影響，其實並非如想像般大：
如表1.4中所示，各類交通工具的平均每人每日受資助金額均一直上升，但不斷加價的鐵路，其平均受資助金額升幅卻遠不如專利巴士。而專線小巴方面，由於每年申請加價的路線和幅度都不一致，難以仔細計算，但加價的具體影響，相信仍如專營巴士般微小，且專線小巴服務之間的重疊性較低，亦使乘客較少可能刻意改用。至於渡輪服務的每單位資助額雖遠高於平均數，而且也常有加價，但佔總資助額的比例頗小，而且渡輪在營運及功能規劃上，相對而言是獨有的服務，因此相關優惠計劃不會令航線之間出現明顯的服務重疊。
而在表1.5中，不論是鐵路抑或專利巴士服務加價，均難以對總平均數帶來顯著升幅，然而值得注意的是，鐵路在不斷加價下，其單位資助額的增長仍低於表1.4中加幅對單位資助額的影響，甚至在2018-19年度到達高峰後有所下跌。反之，專利巴士在沒有加價下，於2015-17兩個年度的每單位資助額仍在不斷上升，若以成人票價計算，已達$8.8，十分接近大部分隧道巴士路線未過海前分段票價！而在屢屢加價的2018-20年度，資助額卻幾乎沒有多少變動，即使是2021-22兩年中新巴城巴兩度加價，其對單位資助額的增長影響仍只有六成左右。所以，受惠單位與資助總額不成比例的增長，卻又不與各項交通工具的票價增幅相互關聯，在在顯示持續飆升的單位資助額就是該計劃不斷遭到濫用的體現。
那麼$8.8在專利巴士服務的含義是什麼呢？這個價格囊括了2018年時幾乎所有跨區長途路線在區內行走時的收費，甚至覆蓋了相當部分的跨區路線，如由西九龍至將軍澳、九龍往新界東及荃灣葵涌等地，又或港島區內除旅遊線以外的所有路線。即使是在一再加價的2018-20年度下，由平均資助額所反映的成人收費，仍足以包括港島區除赤柱跨區及西區、南區往東區路線（不包括77X及99X）以外的所有路線，至於在九龍及新界則仍然如前。這反映了一些定線較傳統，傾向在區內途經較多路段，只靠收費較貴的手法來避免過多區內乘客乘坐，以加快通勤速度的路線，很容易成為相關受惠單位的主要使用對象；而部分跨區路線亦因其路線及停站相對區內路線較佳、班次較密，加上兩元計劃令其收費與區內路線相近，使該類路線遭濫用的機會更高。
因此《報告》中提到運輸署的調查，雖然承認當時受資助者「長線短搭」的「誤用」行為，每年帶來約2700萬元的額外支出，但以這幾年的情況看，這恐怕是極度低估了的。而且這調查僅限於8元以上的跨區路線，幾乎完全排除了港島及九龍市區大部分中長程路線及過海路線的過海後分段收費——而就整體收費架構造成的擾亂而言，兩元計畫在這些分段收費上所造成的負面影響，遠比8元以上的部分嚴重得多。
至於新納入計劃內的專線小巴，因其本身不設半價收費，每單位資助額自然更多，而濫用造成的問題亦會更大，當然，當局可以透過更嚴格的核數要求、調查、實名制等方法來解決，這也正是《報告》與當局措施中著力最重之處。
因之，在2022年2月27日起加入兩元計畫的60-64歲使用者，由於他們在大多數營運商中均不會提供半價優惠，大多數人也需要繼續工作，使用長途車的情況將會更加普遍，在這情況下，兩元計畫使他們在繁忙時間更有誘因「長線短搭」，這只會令「長線短搭」現象變得更為普遍，其影響亦會更加嚴重，絕不會是《報告》、當局與一些意見人士所想般簡單。
事實上，在60-64歲使用者加入後，鐵路與專利巴士的人均資助額都有顯著上升，其中鐵路飆升了一倍，專利巴士即使撇除加價因素，其升幅也達23%。當然，這些升幅中具體多少部分由60-64歲使用者造成，目前並沒有具體資料，但由當局支支吾吾透露的數字中，我們仍可以得出以下的粗略比例：
由表1.6可見，使用兩元計畫的60-64歲使用者僅佔總使用人次的四成不到，卻佔了總資助金額的55%之多，平均受資助金額亦接近$7；而65歲或以上的使用者平均受資助金額在巴士公司大幅加價後雖然一度下跌（原因後述），但過後仍然持續上漲。
筆者這樣說，並無指責或批評本屬社會弱勢社群的受惠者之意。然而當制度提供足夠多的誘因，使兩元計劃的使用者傾向將其優惠發揮至最極限，並造成路面公共交通系統一定程度上的紊亂和運力浪費後，我們便不能不指出事實，而不能因特定群體而閉口不言。事實上，該類濫用行為已令當局為之付出不斷飆升的財政代價，並對路面公共交通系統的運作帶來明顯影響。鐵路的運載能力較高，亦無如專利巴士及專線小巴需要面對的路線重疊問題，所以兩元計劃的影響不甚明顯；但路面公共交通卻沒有如此大的緩衝空間，同時運作模式也不同，無法如鐵路般按班表到站停站及離開，其運作是否具有效率，在很大程度上會受到乘客的行為及交通情況影響。本港的交通情況本已因當局錯誤的交通政策思維而十分惡劣，若乘客最基本的上下車時間均大幅延長時，對該路線的營運進度及載客能力其實是頗大的負擔。亦由於此，較昂貴的收費才有需要出現，以分流乘客，從而更有效地為使用者提供服務。兩元計劃破壞了這一設計，表面上是便利了有需要人士，讓他們不必再枯候某些疏落的區內路線，但其實以該類乘客佔專利巴士客量達15%（只計65歲或以上及合資格殘疾人士，如計入60-64歲使用者，更可達28%！)來看，即等於將更多有需要乘客攤分到區內的高收費路線（通常都是長途跨區路線）乘客身上。
亦由於此，兩元計劃破壞長短途路線車費差距的設計的做法，還會有兩個明顯的副作用：
1. 營運者更缺乏改善區內路線服務的原動力。區內路線的主要服務對象，一般而言都是長者和在特定時間才出現的人流，如上班上學及購物等，同時與跨區長途路線分工，各自擔負不同的客流壓力。兩元計劃使跨區長途路線也變成兩元，自然就會削弱區內路線的客流基礎。若該區內路線本來就只靠較低收費來吸引乘客，則在兩元計劃下，該線的客量必會日漸減少，營運者也更缺乏改善該線服務的原動力——因為乘客已流往班次較密的跨區路線處。如此循環下去，終會導致該區內路線萎縮甚至消失，而那些本來壓力就大的跨區路線，則需面對更多的特殊情況，從而拖長整體車程，令該路線運作效率低落，甚至導致部分原本不屬「尾站」地區的乘客無法登車。這樣的局面，不獨對跨區路線的乘客造成損害，也會使那些本來使用區內路線的乘客受損。他們可能和那些長者一樣，不得不改用跨區路線，付出高昂的車費；也可能繼續使用區內路線，但必須等候較長的時間才可登車。如就這點而論，這結果恐怕不是一個良好的政策所應有的。
2. 營運商在申請加價時更少考慮對乘客的影響，同時每次加價亦會令當局付出更多的資助，變相由當局資助營運商加價，這是極不合理的行為。即使表1.5中所顯示，加價對平均使用者資助額的影響不太明顯，但仍然是有負面影響的。由於兩元計劃減少了對長者及殘疾人士的負擔，同時也吸收了營運商票價變動（一般是加價）造成的車費支出變動，所以營運商在申請加價時，其他方面都會少了一個重要而常用的理由來反對，即為加重長者負擔，從而令他們更容易加價，因為加價已對長者毫無影響可言。但我們都明白，加價所影響的弱勢社群，不惟只有長者，同時也有低收入人士、在職貧窮等生活困難者，而這卻非兩元計劃所能，亦非其所應覆蓋的範圍。那麼加價以後，對這些人來說，負擔也是明顯加重了的。至於對一般市民而言，也未嘗不是另一種形式的負擔：自身支付較高的車費，以來「資助」長者，使他們的乘車價格不變。與此同時，加價亦直接影響當局支出數字。若該路線的成人票價高於$4.0，則營運者一切的票價變動，政府都必須承擔。譬如營運商加價$0.4（這是近年來常見加幅），在受惠者每次使用鐵路及專利巴士服務時，政府就必須多付$0.2，而在專線小巴，更是全額付足！這也是為什麼2021-22年度新巴城巴大幅加價12%，平均受資助金額反而變動不大的成因之一：因為兩巴原有的相當部分服務，其收費根本不在兩元計畫的覆蓋範圍之內，因此在加價後的新使用者平均每人資助額相對較低，使得加價造成的影響遭到對沖，所以才會出現這種現象。但不管怎樣說，這仍是另一種形式的私相授受，將公帑用於資助營運商加價，同時還使他們更無後顧之憂地加價，加重市民的整體負擔，如此的政策還能說是利民嗎？
我們並非反對扶助弱勢社群，但兩元計劃的覆蓋面及執行時出現的漏洞實在太大也太多，如果當局仍然堅持不肯改良，則在可見的將來，有關計劃的支出將不斷上升，甚至由於濫用和加價，最終該計劃可能比全民退保方案更缺乏公共財政上的可持續性。
那麼，兩元計劃該如何改良呢？
要改良兩元計劃，最基本的邏輯就是重建收費體系。專就運載能力有限的專利巴士及專線小巴而言，前段已對原有收費系統的重要性一再申論，此處不贅。而要重建該體系，最有效的方法，我們早在12年前兩元計畫諮詢期內便已提出，就是將劃一的兩元優惠變成二五折優惠，將計劃重新納入收費體系中，而非單純追求劃一收費。香港的都市設計和交通形態都與一些奉行劃一收費的地區大為不同，若強行追求將相關的收費安排變為劃一收費，則以目前的運輸政策而論，只會造成極大的混亂。
二五折的好處，主要有三。第一，重建了原有收費系統中的價格差異。這可明顯減少部分受惠者不顧價格和路線便登車的誘因，減少因他們「長線短搭」而阻緩跨區服務使用者及降低營運效率的行為，使資源分配能更合理。第二，讓目前收費較低的區內路線及相關交通工具（如電車）可以提供更低廉的價格，並擴大受助範圍，而非如現時般，若使用收費較低廉路線，反等於跌出受助網外。在部分路線，二五折收費可能僅為一元以下，這更能減輕受資助者的負擔。第三，減弱營運商票價變動對政府支出造成的影響。在二五折下，營運商票價變動對計劃中的市民仍有影響，故此不能如以前般用兩元計劃作擋箭牌，認為加價影響不多；同時也減輕政府在這方面支出的變動，使加價不致成為部分營運商的提款機。
當然，變為二五折也有一個明顯的弱點，即為在短期內，政府需要投入較多，以來支付擴大了的資助人數所帶來的支出，但在長遠而言，該筆支出的變動則遠比兩元計劃下的支出更穩定，並且是可預期的（因為人口老化的速度是可預期的），自然不需要如勞福局在2012年的文件中所說，認為未來的支出變動是「難以（甚至不可能）預測」的。
至於一些意見領袖提出的兩折方案，在設計理念上實際與我們早在12年前提出的二五折方案一樣，但我們認為兩折實在太低太便宜，遠不足以提供足夠的誘因，讓使用者改變行為（或至少減少「長線短搭」)，進而重建收費體系。尤其是在收費10元以上的路線上（這包括了絕大多數長途線及全部過海線），以港島為例，如102、106之流路線若以兩折計算，則僅要$2.4，與兩元計畫下的價格相差不大，若是二五折則需要$3.1，與兩元計畫下的價格有明顯差距，如此才能有效勸止「長線短搭」行為。
至於60-64歲的使用者，我們並不認為當局需要將他們摒棄在計畫外，但考慮到這些使用者不少仍屬勞動人口，透過福利鼓勵他們外出的需要亦不如65歲以上長者般大，因此我們認為政府對他們的補助應以成人票價的半價為上限，而且由於已規定只有使用樂悠卡才可獲取優惠，因此即使不同歲數有不同優惠技術上亦是可行，長者亦不需額外手續換卡。
總括而言，若當局願意付出代價，不但能將相關支出維持在可控水平，並提高公共交通網絡的運作效率，同時亦令有需要的市民受到應得的資助，這是一件互利的好事，我們認為沒有什麼理由不如此做。故此我們再次重申，如政府仍然堅持只將兩元計劃置於福利政策，而無視其對交通系統及長遠財政的影響，最終受苦的只會是全港市民。當然，當局與一些意見領袖開始特別針對這類問題作出反應，某程度上也算是對我們長年警告的一種回應，不失為好開始。但制度問題，是不可能靠宣傳來彌補的。
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