香港大律師公會就成立獨立調查委員會的意見書
引言
注意到公眾對成立獨立調查委員會的廣泛支持，香港大律師公會（「公會」）提交此意見書，希望協助社會就於《調查委員會條例》（第86章）（「《調查委員會條例》）下成立獨立調查委員會作出全面討論。此意見書將回應反對成立獨立調查委員會的論點（第四部份），及就成立獨立調查委員會的實踐及程序方面提出建議，當中包括獨立調查委員會的職權範圍（第五部份）、組成及選任委員會成員的方法（第六部份）。
背景
公會一直以來多次促請政府成立獨立調查委員會，以調查自2019年6月起由政府提出《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》（「逃犯條例草案」）所引發的一連串社會運動及爭議。自2019年6月起，社會各界對逃犯條例草案有著強烈的反對聲音，觸發起前所未有的大規模社會動盪（「動盪」）。
公會注意到社會各界，包括前香港首席法官、多位前任政府官員、政客、宗教領袖、本地及海外的貿易團體、不同行業的領袖、本地及海外的非政府組織，以及聯合國人權理事會，皆對成立獨立調查委員會表示支持。就成立獨立調查委員會的公眾調查，及支持成立獨立調查委員會的團體及個人名單，詳見附件一。
儘管社會的廣泛支持，行政長官在2020年1月7日及直至目前為止仍拒絕接納成立獨立調查委員會的建議。行政長官拒絕成立獨立調查委員會的主要原因包括:第一，因應公眾要求成立獨立調查委員會的主要原因，現時的獨立監察警方處理投訴委員會（「監警會」）監察下的警察投訴及內部調查科已經足夠處理及審視警察的行為（或不當行為），而且監警會已經在國際專家小組（「專家小組」）的協助下，就近期警察於動盪中的行為展開調查（「調查」）。2019年11月24日的區議會選舉過後，行政長官提議成立獨立檢討委員會（「檢討委員會」）去審視導致動盪的社會、經濟及政治成因以及提出解決方法。
明顯地，以上的措施均未能緩減社會對成立獨立調查委員會的聲音。於2019年12月20日，高等法院原訟法庭批出司法覆核許可，以審理監警會主動調查動盪事件此舉措是否超越條例給予監警會的權限（詳見如下）。而且，於2019年12月11日，專家小組指監警會的獨立調查能力不足，未能處理動盪中牽涉的複雜性，從而決定退出協助監警會的審視工作。成立檢討委員會的提議同樣地缺乏法定權力及公眾支持。
成立獨立獨查委員會的基本原則
成立獨立調查委員會的目的有很多，當中包括：
6.1. 對指定定時間和地點所發生的事件尋求完整而公正的真相；
6.2. 尋求引致有關事件或運動的原因；
6.3. 識別違法或錯誤行為的人士或組織；
6.4. 為政府提供建議以防止同類型事件再次發生；
6.5. 恢復公眾對政府、各政府部門及公共組織的信心；及
6.6. 提供和解及解決問題的機會。
獨立調查委員會的調查研訊，應當作為司法程序。近幾個月來，獨立調查委員會的法定能力被廣泛討論，當中包括傳召證人及要求提供文件的能力。獨立調查委員會的權力，詳見附件二。
重要的是，提供證據的證人，無須因該等證據而在任何訟案或民事法律程序中負上法律責任。
獨立調查委員會作出調查研訊在香港史上並不陌生。自從《調查委員會條例》於1968年生效後，已有16個調查委員會成立。以往所成立的調查委員會（及其職權範圍），詳見附件三。附件列出其他地方成立同類型獨立委員會去調查重大社會事件的例子。
反對成立獨立調查委員會的重要論點及回應
在過去的6個月，不同人士提出各種理由去對反對成立獨立調查委員會。公會現詳細分析有關理由。以下是公會的回應。
現有機制包括警察投訴及內部調查科及監警會公會於2019年7月5日發佈的新聞發佈已表明公會當時（及現在）對監警會的立場，公會認為監警會異於法定調查委員會，因此其架構上的不足及不能解決現在面對的問題。
早前提及，高等法院原訟法庭於2019年12月20日批出司法覆核許可，以審理有關監警會主動作出調查的決定。法官楊家雄於判詞中分析監警會是否有權主動作出事實調查。他認為，按照《獨立監察警方處理投訴委員會條例》
（第604章）（「《監警會條例》），監警會並無主動調查權。他亦提出，《監警會條例》的立法歷史清楚列明，「行政部門認為不應賦於監警會調查權力」。因以上考慮，楊官最終決定就監警會是否有權主動作出調查，有值得爭辯之處。雖然司法覆核聆訊還未正式展開，但無疑監警會的權限及主動作出調查的法理依據皆未得到確定。
專家小組決定退出協助監警會的審視工作，因為他們認為監警會的能力不足以令他們就有關的事件作出有意義的調查。
重要的是，於2019年8月的一個訪問中，監警會主席表示支持成立調查委員會，與監警會平衡地作出調查。
檢討委員會
檢討委員會同樣是一個不全面的機制，原因如下。
它沒有獨立調查委員會的法定權力；及
雖然檢討委員會的職能及目的仍是十分不清晰，但行政長官已表明檢討委員會不會對違法的人士或組織作出調查，並旨在「對事不對人」。如檢討委員會不會就違法的人士或組織作出調查，那麼檢討委員會更不可能消除公眾與政府及其行政部門，包括警察，之間的芥蒂。
只有一個公正透明的獨立調查委員會，去調查真相及找出事件中最需要負責的人士，才有機會真正修復社會的矛盾。就此，即使警察投訴及內部調查科及監警會能夠找出警察在有關事件中需負的責任（而大眾對此存有疑問），可能還有其他人士或組織對動盪的型成需要負上責任。
相反，獨立調查委員會是一個具有法律支持的法定機制。因此，除了以上提及的好處外，成立獨立調查委員會具有十分重大的意義。成立獨立調查委員會是現時最強的機制，也正正表明了解決現在最重要的公眾問題的決心。
獨立調查委員會調查範圍的固有缺陷
另一個經常被提出的論點是獨立調查委員會的調查範圍過廣，因為動盪已持續數月，而當中有大量事件發生。亦有一種說法是動盪的原因非常複雜，可能延伸至日益擴大的貧富差距、房屋短缺和青年缺乏就業機會。這意味著調查將須時甚久，因為有需要從大範圍的人士收集證據，可能上至行政長官、下至學生示威者，以確保對議題的全面理解。
針對上述論點，首先，公會遺憾地注意到行政長官未能在動盪初期成立獨立調查委員會，儘管自2019年6月已出現對獨立調查委員會的強烈公眾要求一公會早於2019年6月13日已要求就於2019年6月12日在立法會綜合大樓外發生的警察示威者衝突進行獨立調查。政府早期的回應理應可歇止自政府提出修訂逃犯條例後的社會撕裂加劇。獨立調查委員會因動邊的規模而面對的困難在很大程度上是政府自招的。
儘管如此，這些聲稱的障礙並非無法跨越。
獨立調查委員會可就特定時段內的重大事件和就指定題目提交報告。一份可行的職能可見於下文。再者，獨立調查委員會可自行決定所採用的程序，包括設立小組委員會和專家小組，以探討特定事件或題目。獨立調查委員會通
常由一位富有經驗的人士帶領，例如現任或退休法官，他們絕對適合處理一個廣闊的調查範圍。
就獨立調查委員會因動盪的深度和廣度而提交報告將須時甚久的說法，這難以構成一個有說服力的論點。動盪在香港是史無前例的，而從中產生的公義需求對香港亦有非凡的重要性。在任何情況下，皆有措施減少所須的時間，包括委任更多的委員會成員（見下文第39段）、聘請更多和富有經驗的支援人員、調查員和專家顧問、合併處理類近的議題或事件、發表定期報告、訂立嚴格的時間表，和增加每週的聆訊時間。公會重申案件管理是富有經驗的司法人員日常和熟悉的工作。
誠然，公會提議獨立調查委員會應就已調查的事宜發表定期報告。
情況的持續本質
一個相關的論點是由於動盪仍然持續，現時並非適合的時間去成立獨立調查委員會。
上述論點是片面而不確實的。
監警會亦已就持續的事件展開研究。同樣，政府亦已提出成立探討過去事件的檢討委員會。假如上述論點是有力的，以上的構想就不應被提出。
正如上文所提議，獨立調查委員會可就特定時段內的事件展開調查。獨立調查委員會可準備並隨即發表中期報告。
如動盪中有事件繼續發生，行政長官如有必要可擴闊獨立調查委員會的職能。一個近期的例子就是針對地鐵沙中線建築的獨立調查委員會。這同樣是監警會在其研究中採用的方法，首份報告現只針對2019年6月9日至2019年7月2日的情況，而有關時段在往後可被延長。
國外經驗顯示在早期成立法定調查是終結衝突的一個方法。考慮到公眾有共識要求成立獨立調查委員會，政府正面的回應很可能成為催化劑，透過給予社區急切須要的喘息空間，緩和現時的緊張局勢。
對警方的偏見以及對政府和警方的負面影響
上述論點可一併考慮。
有人認為任何探討動盪的委員會，很可能會不公平地聚焦於警方的行為，而示威者的行為，儘管很可能導致或激使警方作出反應，則可能會被忽略。他們指出尤其令人憂慮的是，鑑於示威者（大部分蒙面）難以被認出、他們聲稱「無大台」而沒有誰比誰更有罪責，和他們可選擇不作供以不被認出。
有人亦認為獨立調查委員會會對政府和警方的形象和士氣造成重大的負面影響。
針對上述「偏見」論點，首先，公會注意到大量涉嫌干犯各種刑事罪行，例如縱火、刑事毀壞、襲擊和妨礙警務人員，及襲擊和傷害市民的示威者，已經或正因為相關罪行而被逮捕及/或檢控的方式，在現存的刑事司法制度下處理。上述論忽略了警方被調查或公共檢控是必要的。獲賦予公共權力、武器和權威的警員，至今並未有案例為他們為被指控的非法的行為負責。正如公會在過去所注意到，沒有事情比獲賦予公共權力的國家代理人施加過份暴力而無須為不當行為負責，更加侵害法治。
有關對政府和警方的負面影響的論點，當中包括數個要點。
第一，有人認為應在動盪完結後才成立獨立調查委員會，因為設立獨立調查委員會可能影響警方工作。警方須要就其過去所作的行動被調查，但同時繼續執行行動。第二，有人認為警方可能正就一件事件調查一名示威者，但該名示威者卻可成為獨立調查委員會就同一事件的證人。
針對第一個論點，該論點能否成立取決於每個個案的特殊情況。如警方認為披露相關資料後會影響正在進行的調查，警方可以在任何時刻提出以「公眾利益豁免」申請豁免披露相關資料；獨立調查委員會會考慮所提出的支持及反對理由，再作出裁決。警方很有可能在一些情況下需要作出妥協，但此並不是反對成立獨立調查委員會的理由。
針對第二個論點，即被調查的示威者可能亦是同一事件中的證人，我們很難看得見警方的行動會因此而受影響。假如一個嫌疑人於獨立調查委員會中提供的證供趨於無罪，此會促使警方放棄相關調查或釋放該嫌疑人。獨立調查委員會不但沒有影響警方工作，反而協助警方衡量是否繼續調查。
最終，我們要謹記的是，就成立獨立調查委員會的目的而言，問責的重要性並不少於公共秩序的重要性。
第二，有人認為成立獨立調查委員會可引致對政府人員或警員不利的發現和隨後的刑事檢控。
這顯然不是一個不成立獨立調查委員會的正當理由。如公眾普遍認為有不當行為，而最終報告發現有人干犯這些不當行為，那就更加沒有理由解釋為何這些犯罪者，不論他們是否來自公共部門，亦不論他們的年資，不應負責和接受法律制裁。
無論如何，上述的恐懼是不必要的。上述的恐懼據稱源於獨立調查委員會就2012年10月1日的南南丫島海難事件作出調查後，兩名政府官員被檢控一事。可是，該份調查委員會報告從未建議檢控有關人士或對他們採取任何措施。事實上，決定檢控有關官員的是在研究過該份報告後主動行動的警方。上述情況正是恰當的獨立調查的一個合乎邏輯的後果。
無論如何，沒有獨立調查委員會不等於免除了政府人員和警員的刑事責任。曾有呼聲成立對雨傘運動的獨立調查委員會。但是，沒有成立該獨立調查委員會亦沒有阻止一名警司和七名警員被控襲擊。現時公眾認為的問題是警方根本從未調查其在動盪中據稱的不當行為，以及其策略決定可能來自高層，因而造成實際或被公眾懷疑的利益衝突。
第三，有人認為成立獨立調查委員會打擊警方的士氣。
任何警方的涉嫌不當行為總是不會被調查及有法律後果，這個說法違反邏輯。誠然，香港的行事方式從來不是在決定應否調查一件事情時去考慮嫌疑人的感受。公會注意到行政長官已否認警方的士氣是一個相關的考慮因素。
上述的論證預先假定獨立調查委員會會查找到警方的不當行為。同樣可能的是，獨立調查委員會就據稱的不當行為還警方清白，儘管這與公眾的觀感不符。在此情況下，這將提升而非打擊警方的士氣。假如獨立調查委員會確實查找到警方部份人士的不當行為，那麼正如先前佔中期間的案件一樣，其餘警方人士理應歡迎這樣的結果，因為害群之馬被法庭處理而正義得到彰顯。
最後，公會注意到有多份報告屢次指出有警員確切支持成立獨立調查委員會。
總結
公會堅定和無條件地維持成立獨立調查委員會的建議。獨立調查委員會可達至的目的遠超於任何可能的弊端。
獨立調查委員的職權範圍
公會審視了曾經在香港及其他地方成立的獨立調查委員會的職能。公會認為獨立調查委員會應被賦予廣泛的職能進行調查，基於有關的動盪牽涉複雜的議題，故公會提議於職權範圍中列明特定的事件及問題。公會提議以下的職權範圍。
「就2019年3月以來，政府對《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》的處理方法及之後發生於2019年6月至12月在香港社會發生的動盪情況進行調查一當中包括附表一內所列的事件及附表二內所列
的議題並提出建議以舒緩於動盪中的社會緊張局勢。」
附表一包括以下事件：
於下列日期在香港各區發生引致傷亡的事件：
2019年6月12日（包括於立法會綜合大樓及中信大廈外的大規模衝突）；
2019年7月1日（包括於立法會綜合大樓外及闖入大樓內的大規模衝突）；
2019年7月14日（包括在沙田新城市廣場內的大規模衝突）；
2019年7月21日（包括在中聯辦附近及元朗襲擊事件的的大型衝突）；
2019年8月5日（包括於各區發生的罷工及大型衝突）；
2019年8月11日（包括警方於太古地鐵站的大型行動及開槍引致一名示威者眼部受傷及大型衝突事件）；
2019年8月13日（包括於香港國際機場發生的示威者行動）；
2019年8月31日（包括警方在太子地鐵站內的行動）；
2019年9月29日（包括於各區的大型衝突）；
2019年10月1日（包括於各區的大型衝突及一名青年受到實彈發射引致受傷的事件）；
2019年10月4日至6日（包括在蒙面法宣告立法後引發的大型衝突）；
2019年10月20日（包括於九龍區的大型衝突及於尖沙咀清真寺外使用水砲車的事件）；
2019年11月2日至8日（包括「致科大學生周梓樂死亡的事件）；
2019年11月11日至15日（包括包圍各區警署及中大校園的事件及於中環施放催淚彈及在西灣河向兩名示威者發射實彈的事件）；
2019年11月17日至29日（包圍理工大學及於11月18日在油麻地踩人事件）。
列表二包括以下議題：
警方所用超越合理武力（包括武器的使用）及平民所用超越合理的武力（包括使用氣油彈及其他攻擊性武器及破壞行為及刑事縱火、襲擊傷人、非法禁錮等）；
有關人物識別及相關的問題，包括衝突參與者的蒙面情況及警方拒絕配帶委任證及以臥底方式進行活動；
有關拘捕時引發的問題，包括於衝突現場拘捕圍觀者，選擇不拘捕參與衝突人士（無論是示威者、警員或幫派成員）及少年的拘捕；
被捕人士於被捕後的處理方法，包括涉嫌毆打及性侵、拒絕供應合法支援、延誤律師探訪及侵犯私隱；
警方與傳媒工作者、醫護人員、社工、其他紀律部隊及其他作調解角色人士的關係，衝突；
政府、行政會議及警方對有關逃犯條條例引致的問題及各項動盪的事件的反應，包括反應的方法、速度、綜合性及可信性；
相關法例包括《公安條例》（第245章）、《獨立監察警方處理投訴委員會條例》（第604章）及《緊急情況規例條例》（第241章）及其引發的問題；
於衝突中不同參與者所使用的武器引致的健康問題；
公務員及紀律部隊的政治中立問題；
參與動盪的人士的財政來源及組織。
上述提議的職能範圍及其詳細解釋及原因詳列於附件五。
調查委員會的組成提議
因為調查委員會所調查的事項及其提出的建議牽涉重大的公眾議題，不容置疑，公眾必須對調查委員會有絕對的信心。為達至公眾對其信任，選任調查委員會成員的程度透明度及其所成員的身份同等重要；
《調查委員會條例》賦予行政長官匯同行政會議指派調查委員會的權力。但行使權力並不等同行政長官匯同行政會議不能或不應在委任成員時諮詢公眾。有鑑於現在政府於公眾心目中低迷的信任度，為達到所選任的調查委員會獲得公眾信心，諮詢公眾的過程尤為重要。
因此，公會提議於選任調查委員會成員時，行政長官應制訂及按照公眾人士知道的客觀標準，以其達至一個高度公平、透明及有合法性的過程。除此以外，選任某些人士的過程應諮詢其所屬的專業組織。
選任調查委員會成員應包括以下的準則：
成員的品格，包括獨立性、誠信，對法治的承諾、智慧、可付出的時間及團隊精神；
獨立調查委員會的工作需要；
成員的才能，包括資歷、技能、人生經驗、對社會的貢獻及對有關動盪的知識（包括對列表一及列表二所列的問題的認識）；及
包含各種性別、年齡、學歷、工作、社會地位及居住地域的人士。
正如公會以往的提議，任何獨立調查委員會應包含有司法經驗的法官。基於有關調查是一個司法程序，並牽涉複雜的議題，故公會提議指派有相當司法經驗及技巧的法官出任成員。除了兩次例外情況（1968年及1973年的調查）所有以往成立的獨立調查委員會皆由有經驗的法官出任主席。
公會提議指派三至五名人士組成獨立調查委員會，並由一位退休或現任的非常駐終審法院法官主席，終審法院法官為司法機構成員中為最高級的司法人員，故委任其中一位作委員會的主席，將令委員會更具權威性及公信力。終審法院現在只有三名常任法官，而且終審法院有相當的案件處理，故公會擔憂指派現任終審法院常任法官的做法會影響終審法院的工作。在委任委員會主席的過程中，司法機構、大律師公會及律師會應被諮詢。
公會提議委員會的成員應包括以下人士：
經諮詢醫生專業團體後，一名醫生；
一名社會學人士；
一名活躍的退休警官或擁有豐富警方事務經驗的人士；
一名社運人士或此次動盪的積極參與者；
一名從陪審員名單中指派的市民。
因有很多相關的調查事件牽涉不同人士的受傷，故成員中包括醫生，將有所碑益，但如委員會成員中不包括醫療專人士，委員會亦可以在調查過程中，尋求如專業醫生的專家意見及證供。
同樣地，因應動邊發生的成因，無論是社會運動的發展，不同界別在此社運中扮演的角色，或是警方及青年人演變成激進的社會關係，在委員會中包括一名社會學人士將可以協助處理與社會學有關的問題。
在委員會中包括警方及示威者的代表人物可以確保動盪中扮演重要角色的人上的經驗、知識及意見有效地在調查過程中反映。上述的參與可確保委員會最終的決定及提議與現實吻合。
最後因為動邊對公眾有重大影響，而公眾對委員會的工作視為重要的機制，故於委員會的調查過程中加入陪審員代表可顯示公眾的參與。
於提議委員會成員的組成時，公會參考了海外相關的經驗，例如於1996年成立調查南非前政權行為的南非真相與調解委員會有15名成員組成；於1998年成立調查警方於北愛爾蘭受爭議的行為的北愛爾蘭警方獨立委員會包括8名成員；另外於2017年調查哥倫比亞50年來內戰的澄清真相、共存及不重複犯錯委員會共有11名成員。
雖然過往在香港成立的委員會多有2名成員。因公眾對此次動盪的重視，以較多成員組成的委員會可顯示公眾的期望。在實際運作的層面上，一較多人士參與的委員會亦可以為調查過程及判斷提供眾多及廣泛的經驗及觀察。再者，是次委員會需要處理及調查的範圍遠超以往的委員會的工作範圍，故擴大的組成可確保需要調查的事項可以更有效率及迅速地完成。
於上述南非調查委員會中成員包括2名政治積極參與人士及人權提倡者，2名醫生及1名醫護界的專家。用意是可聚焦研究對暴力創傷及虐待的康復。
上述北愛爾蘭的委員會委任1位現任警官及3名擁有警務工作及程序相關經驗的人士作為成員。另外上述哥倫比亞委員會成長中包括2名社運積極參與者，2位醫生（其一為心理學家）和1位社會學家。上述顯示在獨立調查委員會中有需要委任不同界別的專才。
於提議選任委員會成員的標準時，公會參考英國調查法案2003及問比亞於2017年通過的真相和解及細則委員會條例。岡比亞曾依照後者成立委員會調查國內於1994至2017年獨裁政府嚴重違反人權的行為。
公會清楚不同國家有其不同處事方式，而適合某一地方的做法並非必然適用於其他地方。但上述海外的經驗顯示獨立調查委員會可以運用不同的組成及做法（當中可能並非香港過往一貫的做法）。上述可行的做法應予以考慮，從而協助委員會達到一個公平獨立及有代表性的觀感，並達成其成立的目的。
日期：2020年1月14日