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【本地學者論預算案系列】鄧樹雄:香港要有提升財政預算案水平的財政研究所

【本地學者論預算案系列】鄧樹雄:香港要有提升財政預算案水平的財政研究所
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我們是一群關心財政預算案的年輕人,希望藉本系列訪問一眾本地學者,評論今次財政預算案,帶出歷史脈絡和未來展望。我們已在上周刊出〈蘇偉文:我們有沒有財政預算案?〉,並在上週六舉行「誰偷走了我城的公共財?」研討會,有關錄影將上載及發佈。

我們感謝多年來關心香港公共財政政策的香港浸會大學經濟系前主任鄧樹雄教授。鄧教授特意為本系列惠賜文章,從特區政府自設的政策目標,及公共財政的設定原則評論特區預算案設計的各個問題;他又建議特區政府要設立財政研究所,仔細研究我城獨特的需要,以提升預算案水平。

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簡評2010/11年度財政預算案
鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任

本短文從下列三個方向評介2010/11年度財政預算案:

(一)預算案措施不易達成所揭櫫的目標
2010/11預算案的三個目標是扶貧紓困、平抑樓價及經濟發展。

在扶貧紓困方面:除了繼續派糖200億元外,並未真正處理扶貧及貧富懸殊問題,在預算案結語一節中談及貧窮問題,也只是重申經濟發展後全民得益的「滴漏效應」的官方立場,不單全無新意,也未討論為何〈扶貧委員會〉於2007年中發表報告後,兩年來的貧困戶及人士反而增加,連行政長官曾蔭權也承認這是深層次矛盾,可是預算案並未提出任何扶貧新措施。

在平抑樓價方面:雖提出四新招,但樓宇交易印花稅率只從3.75%調升至4.25%,升幅太小,效用成疑,為何不大幅調升?而土地供應方面未有實質改善,又不同意重建居屋,更未考慮開徵豪宅稅,反映特區政府不願過分影響地產財團利益,難怪各界不斷抨擊特區政府延續及強化高地價政策。四新招的效用不佳,樓價持續上升,未知財政司司長曾俊華會否有後著。

在經濟發展方面:只強調加緊基建,除了強調更緊密加強內地與港的經濟關係,及重覆《施政報告》有關六優產業的發展外,並無提出任何新產業政策。坊間近日盛傳廣東與香港快將簽署《粵港合作框架協議》,究竟重點為何,有何爭論與妥協,預算案隻字不提,市民蒙在鼓裏。

曾俊華在諮詢地區人士有關預算案意見時,清楚表示預算案主要為落實《施政報告》各項政策提供資源,他並不會提出新政策,可惜他並無詳細解釋為何作為統籌特區政府一切財經金融工貿科研等政策的司級官員,竟然不會提出新政策,曾俊華的表白與坦白讓人不禁懷疑司級官員的素質與抱負,真不知他為何要這樣矮化財政司司長的權責?難道財政司司長就只是負責分配財政資源的高級會計師嗎?

(二) 公共財政
(二a)2009/10修訂預算:

曾俊華在2009/10年度提出了「反經濟周期開支政策」的399億元赤字預算案,赤字佔當時預測的本地總產值的2.4%,各界多認為赤字過小,不足以應付世界金融海嘯引發的不景氣,其後曾俊華於五月底再提出168億元赤字的追加撥款,故經修改的原來預算赤字為567億元。通常預算案會對上年度修訂預算作詳細支持,但2010/11預算案不單在附錄表列未有顯示2009/10原來預算及經修改的原來預算數據,更不解釋為何在擴張性的「反經濟周期開支政策」下,其修訂預算開支竟低於原預算開支,不知追加撥款有何作用?2010/11預算案稍為談及為何修訂預算稅收大於原預算稅收,卻沒有詳細評估2009/10預算收支對2009年香港經濟的影響,特別是2009年錄得2.7%的負增長。曾俊華錯失了一個好機會,為審慎理財下反經濟周期赤字預算作出深入評估,為日後預算管理提供參考。

(二b)2010/11預算案:

這仍是一份赤字預算案,252億元的赤字相等於本地總產值的1.5%,公共開支相等於本地總產值的19.8%,預測2010年本地總產值實質增長4%-5%。預算開支為3172億元,有8.9%的實質增長,而預算稅收為2920億元,低於2009/10修訂預算稅收的3085億元,以特區政府一貫的高估開支和低估收入的預算管理,相信最終會變成修訂盈餘或赤字大減,特別是2010年經濟會有不俗的增長。整體預算規劃是可以擴大的,下面兩個相關問題需要釐清:

其一是公營部門上限無開支優先次序,2010/11預算案的公營部門(即公共開支佔本地總產值的比例)為19.8%,稍低於20%的官訂財政紀律,其實這20%上限既非《基本法》有關的預算條文(即第107條)所規定,也無世界通例,理論基礎薄弱,只不過是所謂審慎理財小政府的指標而已,而非視社會及經濟發展需要而調整,2009/10修訂預算開支不增反減,就是受到這種規範的影響,難怪曾俊華不敢在2010/11預算案再提及「反經濟周期開支政策」了。另一方面,20%上限並無討論開支優先次序,2010/11預算案公共開支最大一項是佔18.9%比重的教育,低於多年來的20%以上,原來這是為了大搞基建而讓出資源,基建是繼教育後的第二項大開支,佔總開支的14.8%。換言之,開支優先次序轉移至基建上,顯示特區政府以基建帶動經濟增長,但這種增長策略是否合理,似未經深入分析與討論,此外,曾俊華花多少錢去推動六優產業呢?預算案也沒有說清楚。

其二是確保充足財政儲備的爭論,財政儲備乃政府歷年結算盈餘累積而成,是審慎理財的一個重要指標,無人質疑財政儲備的重要性,但何謂「充足的」財政儲備則極具爭議,可惜《基本法》第107條討論預算管理只強調是量入為出,審慎理財,而沒有提及財政儲備,港英政府時代曾制訂及不斷修訂有關充足的財政儲備準則,七十年代的財政司夏鼎基為此做了大量工作,制訂準則,回歸後梁錦松於2002/03預算案修訂為:「財政儲備應相等於至少一年的政府開支」,可是其後唐英年於2007/08預算案將之改為:「長遠而言,政府的目標是維持充足的儲備。」但卻沒有界定何謂「充足的」,所以逐漸變成了愈多愈好,並常以國際貨幣基金會建議儲備應不少於50%的本地總產值的標準,來支持增加財政儲備的需要。立法會各政黨曾多次辯論此事,但無法改變官方立場,結果是財政儲備不斷增加,但許多社會服務的素質及數量均不夠的荒謬現象,例如連消防員的裝備也因為撥款不足而未能提升。各界都不斷提出善用財政儲備的要求,可是曾俊華只重申要確保充足的財政儲備,好像對各種批評及建議充耳不聞。

(三)香港理應有高水平的預算案
上兩節提及的問題其實每年度預算案都存在,但多年未受重視。曾俊華實毋須像《施政報告》一樣,在預算案演繹詳細的談及每種社會服務或行業的財政撥款,花了一半以上的時間去宣讀一些與宏觀財經環境無關的細節,容易失卻年度預算案的重心,難以集中討論原則性及政策性問題,對香港整體未必是好事。老實說,派糖預算已成常態,各界目光集中於派多少糖及派甚麼糖,特區政府就可迴避稅制改革及經濟發展與分配的平衡問題。七十年代的財政司夏鼎基主管港府財經政策,既發展出舉世聞名的「積極不干預主義」,也制訂了一系列財政預算準則,落實審慎理財。回歸後十多年,經濟周期短,波幅大,還出現了兩次負增長,各年度預算案的變化也很大,特區政府理應整理分析,以發展一套配合香港社會及經濟發展的公共財政理念,若仍沿襲夏鼎基的預算管理模式,不思進取,就難以應付新的挑戰。特區政府應儘快成立香港財政研究所(按:金管局設有香港金融研究所),加強財政政策與預算管理的研究,以提升預算案的水平。

(圖:Frankie 文:鄧樹雄)

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