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林芷筠

本土研究社成員 網誌

「土地儲備」為何物?

「土地儲備」為何物?「土地儲備」為何物?
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"行政長官於二零一三年施政報告提出:

要更靈活回應社會對土地需求的變化,本屆政府決心大規模開發新地,建立充裕的「土地儲備」,儲備量要超出短期的土地需要,以便日後及時提取,回應需求。

我們會在盡量減少對環境和海洋生態影響的大前提下,積極於維港以外填海,納入土地儲備。除填海外,岩洞發展也是土地供應可行來源。"

政府剛在3月21日公布「優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞」第一階段公眾參與報告,從上年的25個可行填海選址中,挑選了6個「具潛力的填海地點」再作第二階段諮詢。但連日來,已有不少報章、環團及民間組織戳破政府「篤數」[註一][註二] [註三]。(因在第一階段諮詢時,政府基於統計署於2010年推算2039年人口達890萬,然後以現時人口及土地需求的比例推斷出到2039年需要新增4500公頃土地供應;但統計署在2012年的推算已調低至2041年只有847萬,此調低了的人口估算並未在第二期諮詢中反映。)政府對於上述質疑未有直接回應,但明顯在今次第二期諮詢時,已迴避了提及人口估算的基礎,以及「4500公頃」新增土地的理據,反而是多推銷增加土地儲備「有著數」。

政府對「土地儲備」的推銷說法
現時政府的主要說法是:政府長遠需要土地儲備,以能適時使用;而填海能造出整塊面積較大的土地,能作全面規劃;另外,由於現時停止填海,香港的建築物廢料主要運往內地台山,這樣長途跋涉也是相當「高碳排放」的做法(以環保術語為填海護航),尤其運往台山的填料已總共填出400公頃土地,如這些填料在香港範圍內填,今天香港已可多出400公頃土地來使用。什至最近特首梁振英開始轉為談「增加人均居住面積」,營造美好想像的追求。

以上論點似乎言之有理,尤其乘著樓價高企,房屋供應緊張之時,再加上上年已有不少報導指五大地產商土儲總和已超越政府 [註四],主流論述也傾向認同政府增加「土地儲備」的必要性,以此能確保長遠的「土地供應」,以為想樓價回落,唯有增加供應。而在各項「造地」方法中,尤以填海最為方便又少壓力,只要能應付保育人士的聲音,理應最廣為接受。

在不自覺被迷思洗腦之前,不如先思考以下幾個問題:
1. 若果政府有「土地儲備」,就可適時釋出,那為何還有4000公頃空置土地白白浪費? [註五]
2. 為何當中共391公頃已劃作「住宅」用途的空置土地不立即撥出興建房屋?
3. 為何要留1300公頃土地作「鄉村式發展」(即主要用作丁屋發展)? [註五]
4. 為何撥入了勾地表的「儲備」,不能立即撥出部分興建公屋居屋? [註五]
5. 為何以往房委會退還了公屋用地,不能回撥以增建公屋?[註六]
6. 還有全港屬於特區政府的14幅軍營地使用狀況如何,又為何不收回部分改作其他用途?
7. 另外遍佈新界各區的800公頃「棕土」(主要用作貨櫃場、回收場、廢車場等的土地),縱然主要是私人地或祖堂地,但為何不考慮好好重整,或由政府收回部分以作其他用途,從而改善鄉郊環境?[註七]

頭三個問題,其實是2012年年中爆出「政府空置土地」的數據時公眾不斷追問的問題,可是政府未有詳盡解釋讓土地長年空置浪費的原因,只辯稱那391公頃空置住宅土地「當中仍然有不少形狀不規則的地塊」,不是全部適合作房屋發展;又謂留作「鄉郊式發展」的土地地點偏遠,不宜作高密度發展;至於撥入勾地表中地,政府已拿了一幅(咁多)將軍澳土地出來建一千個居屋單位,近年政府亦已積極增建公屋;而對「軍營地」、「棕土」使用,什至是為人詬病的「丁屋政策」,政府聲稱會積極研究,但又同時指其問題複雜,如「棕土」私人地的收地賠償問題等,不易解決。[註八][註九]

「土地儲備」實為調控手段
縱然政府對上述問題自有說法,但顯然政府有土地儲備會適時釋出非全然事實。土地供應量和土地用途的安排,根本是政策使然。大家可回想起2003年沙士樓市大跌之時,可有聲音要求增加土地供應?那時主流還希望政府縮減供應,為樓市止蝕,所以才有「孫九招」出現,立即停建公屋、停售居屋、改用勾地表賣地等,把房屋供應的責任過份地推往私營市場主導,才促成近幾年公私營房屋供應皆短缺及樓價高企現象。當然,今天樓價高企主因,除了是房屋供應短缺外,還有多個因素,包括受聯繫匯率牽連,大量熱錢湧入;另外亦因持續低息,為投資者/炒家造就低息供樓的方便條件。而作為一個堅持聯繫匯率、行低稅制的特區政府,即使有心為市民解決房屋問題,根本缺乏經濟調控工具令樓價回落。

本地房產學者姚松炎上年九月亦曾撰文提到,「土地儲備對香港政府而言,具有特殊戰略意義,因為政府多年來一直依賴土地利益誘因,作為發展及調控經濟的手段,尤其在經濟低迷時期。……. 然而,勾地表上的土地數量及政府主動賣地的數量均未明顯上升,土儲問題似乎逼在眉睫。相反,幾大發展商手執過千公頃農地,囤積居奇,大有反客為主之勢。」[註十]

明白現況 但也別無他選?
看到這裏,你或許會想到,以上問題複雜難以短期內有重大變革,聯匯脫勾更是一開口即被打沉,要想辦法解決房屋供應及樓價問題,還是回歸到增加土地儲備的方法,亦即填海挖洞,最為簡單直接。由是說,香港作為一個國際城市,是否應繼續尋找這種欠缺永續性的方法解決問題,而持續迴避處理一些眾人皆見的土地資源分配不均、現有土地資源浪費的問題?推動優先發展已破壞的「棕土」,是否真的比填海更難?政府重新主導房屋供應,重新估算公私營房屋需求比例,是否更為針對房屋問題?另外還有本文未有談及的人口政策與城市承載力的問題,不是更應拿出來讓公眾好好去討論,一同尋找城市可持續發展的方向?

作者是本土研究社成員

本土研究社最近推出新書<<不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象>>,旨在剖析香港土地問題真相,及檢視香港十多年來房屋政策思維及土地發展概念。

[註一] 鄒崇銘:優化土地供應「常見問題」 自揭「篤數」真相 (2013-3-26)
[註二] 主場新聞:九環團聯手反對盲目填海 (2013-3-27)
[註三] AM730:估錯人 計錯地 民團單挑政府 促城規會改啟德藍圖 (2013-3-28)
[註四] 主場新聞:地產商囤積居奇 土儲直逼政府 (2012-10-30)
[註五] 未批租或撥用的政府土地的面積分析 (發展局資料 2012-10-17)
[註六] 譚榮邦:私樓變公屋 政府開邊瓣 (2012-11-16 太陽報)
[註七] 公共專業聯盟:<<新界棕土研究及土地發展方略>>報告 (2012-3-8)
[註八] 陳茂波:不放棄任何可增土地供應來源 (2013-2-6 香港電台)
[註九] 陳茂波:發展新界西北同涉收地賠償 (2013-1-20 香港政府新聞網)
[註十] 姚松炎:土儲彈盡糧絕 調控黔驢技窮 (2012-9-11 頭條日報)

延伸閱讀資料:
本土研究社 新聞稿:優化土地供應諮詢「計錯數」高估土地需求達1,100公頃 要求重新諮詢 (2013-3-21)

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