立即捐款

規劃

機管局千億利益爭奪戰 市民得個睇字?

機管局千億利益爭奪戰 市民得個睇字?
廣告

廣告

香港機場管理局近月爆發人事內訌,源於千億公帑如何運用,擴建跑道,還是籌劃航天城優先。機管局為法定機構,雖然表面上自負盈虧,但無論是投資或賺蝕,最終都由香港市民承擔,土地資源更屬公眾資產,機管局的發展不應成為利益團體火併的籌碼;市民除了要求政府和局方提高透明度,更須找出一套全面而嚴謹的分析工具,始能了解不同方案的利弊。

機管局建議興建第三條機場跑道,耗資至少1320億港元,這還未充分計算通脹及成本上升等因素、建造需時十年、大規模填海165公頃……;如此昂貴的工程,無論是機管局融資、政府擔保或直接注資,都是由港人埋單。

社會對應否興建第三條機場跑道仍有很大爭議,包括對環境生態的影響可否接受、現有跑道容量是否已充分利用、香港機場如何定位等問題。近年,雖然幾乎所有大型交通基建計劃均爭議不斷,但政府對如何有效凝聚共識似乎苦無良策,例如遷拆皇后碼頭和高鐵選址等事件,政府只把它們簡化為發展與保育之爭,結果令社會撕裂更甚。

客觀分析減少爭拗

由於城規和環評機制容許公眾作有限度參與,所以兩者往往變成社會爭議的磨心。雖然爭議不斷循環,歷史不斷重演,但決策者和持份者是否已準確掌握爭議項目的社會代價和回報,從而在討價還價的過程中,以科學理據和客觀分析為依歸?這是一個亟待解決的難題。

一直以來,政府和公眾對工程項目的評估,均習慣只着眼經濟收益,例如生產力的增長和就業率等等。事實上,這些數字往往只是依賴統計和宏觀假設,沒有包含潛在持份者的需要或喜好。我們引進近年在國際社會積極採用的「社會代價及回報評估」(SROI, Social Return on Investment),目的就是嘗試盡量包括所有持份者,把所有受影響的元素統一以幣值量化,令公眾掌握更清晰和客觀的分析,從而減少主觀爭拗的干擾。

我們以此應用於第三條跑道項目之上。結果顯示,單單計算2012至2061年期間的碳排放和噪音影響,其社會的代價便高達1600至6600億元之巨,對比機管局單方面估算第三條跑道產生的淨經濟收益5400億元(以2013年價格計算,為方便對比,兩組數字只考慮超出兩條跑道系統的額外代價或收益),社會整體便有可能得不償失;至於其他代價,例如空氣污染對公眾健康、填海對海洋生態的影響等等,尚未包括在內(詳細數據將於往後系列文章交代)。

英國希斯路機場計劃興建第三條跑道時,英國的民間智庫「新經濟基金會」採用SROI 進行評估,把那些沒有市場價格、難以量化的社會、環境因素(包括對乘客、航空公司、政府、機場營運者)、社區影響(空氣污染、噪音、情緒影響),以及碳排放成本、建造成本等等一併計算在內。

當中的影響有正面的,也有負面的,一來一回計算之後,成本較效益竟多出五十億英鎊,即是弊多於利。有了清楚的數字,公眾和政府自有客觀的判斷。

無可否認,量化過程涉及主觀因素,但這套評估方法的重點在於有清晰分項、計算標準、持份者參與過程,一一可讓公眾判斷。觀乎現時香港對增建第三條跑道的評估,獨沽一味,聲稱那是「整體」經濟收益,連簡單的分類也沒有,例如項目最大的受益者是航空公司還是政府?是過境旅客,還是本地旅遊業?公眾均一無所知。

興建資金可作他用

如果只集中經濟收益的評估,其他持分者的利益就會受到忽略;當中看似省卻很多諮詢程序,結果卻因快得慢,減低了政策的認受性。正由於項目前期發放的資料不完整,受影響的社群往往只能臨近決策時才驚覺自身的利益受損,政府卻埋怨持份者到最後拍板時才提出反對,結果社會撕裂更甚,政府最後即使保住項目,卻付上很大的政治代價。

現時所有基建工程除非涉及收地,否則所謂諮詢都只是程序,不涉及任何補償,根本無助利益平衡。英國用SROI 評估希斯路機場擴建「三跑」項目時,對很多以往沒有計算的因素作出量化評估,包括可能增加的路面擠塞、空氣污染帶來的健康影響、噪音對樓價的打擊;量化後得出的結果是二十五億英鎊的損失,另加碳排放導致的六十二億英鎊損失。

根據污者自付原則,排污者須為此作出補償。這個協調過程正是SROI 的評估精神——透過跟相關持份者的溝通,釐定補償方法和金額,從而達到共識,變相掃除潛在的阻力。

香港現時的環評機制根本無法提供這個功能,極其量只能訂出污染的上限;至於工程額外增加的污染,也就無從追究了,遑論對持份者的賠償。

去年,環保團體促請政府就擴建跑道進行社會代價及回報評估時,機管局指此方法只是多用於地區性的社福政策。事實上,英國「新經濟基金會」去年再為英國的高鐵進行評估——工程將耗資三百三十億英鎊,聲稱可以解決現時火車的擠塞情況,以及平衡地區經濟發展;結果評估認為,經濟的效益未足以證明可達到政策的目標,最重要的是,在社會資源短缺的情況下,以這個造價興建高鐵,是否最佳的選擇?

香港機場計劃興建第三條跑道的龐大資金,足以解決不少社會燃眉之急,例如全民退休保障、住屋不足、醫院短缺等等。無論庫房有多少盈餘,社會資源始終應按最優先的原則分配,投資第三條跑道是否最佳選項,必須採納更全面的準則檢視。

早於2011 年擴建跑道諮詢之初,公民社會就已開始提倡「社會代價及回報評估」,但機管局拒絕進行,可能有官員擔心先例一開,日後行政主導更形困難;但此舉將會犧牲市民的知情權,亦令公眾參與的意義大打折扣。

所知有限難言參與

雖然公民團體的資金有限,機管局亦沒有提供額外數據,我們依然選取最關鍵的四個範疇進行研究,包括碳排放、噪音、空氣和工程對海豚的影響。研究遵循五大原則:一、採用國際組織或國際學術機構認可的標準,評估環境和社會影響,有關氣候變化的研究,便是參考聯合國採用的方法;二、盡量以最新的官方數據為評估基礎,否則將依據歷史數據作出預測,並清楚羅列預測及假設方法;三、透過調查及工作小組搜集持份者意見;四、以最持平的方法評估,避免高估或低估數據,一般會以最接近官方的個案作為比較基礎;五、力求過程透明,所有預測、評估方法及數據均是公開。

過去,民間團體主要倚賴有關當局提出發展方案和研究數據,然後作出被動的回應或評論;2009 年公共專業聯盟主動在高鐵項目中提出「錦上路總站方案」,是多年來的一次突破。今次研究,是香港公民社會再進一步,採用國際通用的方法學,聘請富有經驗的英國專家擔任顧問,經過大半年的資料搜集和嚴謹分析,務求作出不偏不倚的結論。

社會代價及回報評估系列.之一作者為「社會代價及回報評估小組」核心成員

香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭,與英國智庫新經濟基金會(New EconomicsFoundation)合作,首次為香港引進「社會代價及回報」(SROI)的評估方法,探討第三條機場跑道的利弊。

文:香港地球之友高級環境事務主任周月翔
原刊於《信報》,原題為《剖析「千億金蛋」的關鍵工具》。

廣告