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政經

促進平等主流化

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國際間在消除歧視上,愈來愈重視從訂定政策、計劃、責任及其他措施方面入手,以推廣平等。

本文主要探討兩個促進平等的方法。第一,現行條文下的特別措施;第二,是否需規定公共機構負有主動消除歧視的法律責任。

第一部分:特別措施

特別措施(或英國和歐盟等所指的「正向行動措施」positive action measures)得到聯合國各條人權公約的認可。

A. 特別措施的概念

所有現行歧視條例都將特別措施訂為例外情況:
﹣ 確保擁有受保障特徵人士享有平等機會;
﹣ 讓擁有受保障特徵人士可獲得切合他們特別需要的貨品及服務;及
﹣ 讓擁有受保障特徵人士獲得切合他們特別需要的福利或參與切合他們特別需要的活動。

例子:某大學檢視其學科的報名情況,發現女性報名人數偏低,大學決定特別為女學生舉辦一個研討會,這個研討會屬合法的特別措施。不過,若大學決定讓女生優先取錄,便可能屬於違法的性別歧視。

平機會認為,概念上不應將特別措施視為令歧視變得合法的例外情況。英國《2010年平等法案》的正向行動措施並非放在例外情況的部分,而是獨立成章。

B. 特別措施的定義

目前特別措施的定義不能清晰表達條文的目的,且有很多不必要的重複,特別措施在甚麼情況下屬於合法和其限度也不夠清楚。

一個重要案例:實行特別措施須有證據證實不利情況及須與目標相稱

香港政府之前認為,女童在小學的表現平均較男童好,在男女中學實行性別配額制,以確保每間學校錄取固定比例的男女生。

政府想憑藉特別措施這項例外情況(即《性別歧視條例》第48條)作為抗辯,認為制度不屬違法。但法院不接納這論據,因為無確鑿證據顯示不同性別存在固有的發展差異;另外,制度的歧視成分超出了為確保男生有平等機會的目的(不相稱)。法院裁定有關制度對女生存在直接性別歧視。

平機會認為應採用英國和澳洲法例的元素,改革特別措施的定義。

5.18 例如特別措施條文可以是:

「1. 本條例不禁止任何人若-
(1) 合理地相信:
(a) 具有某受保障特徵的人蒙受不利;
(b) 具有某受保障特徵的人的需要有別於其他人;
(c) 具有某受保障特徵的人參與活動的比例不合理地低;
(2) 某人出於真誠而採用的行為;而
一個合理的人在相關的情況下會認為為是促進或實現實質平等所必要的。

2. 一旦實現了某類人或某群人的實質平等,有關法例、政策或計劃或行為便不再是特別措施。」

諮詢問題40:
你認為:
- 應否把歧視法例的特別措施條文定位為促進實質平等的措施,而不是的例外情況?;及
- 特別措施的定義應否像第5.18 節所建議般,清楚訂明其目的、使用情況和何時結束?

第二部分:公共機構促進平等主流化的責任

在國際層面和全球不少司法管轄區,為更有效地促進平等並將之主流化,都會要求政府和公共機構負上促進平等、消除歧視的法定責任。

英國的法律規定政府和公共機構有責任主動促進平等,這責任就是「公共機構的平等責任」(Public Sector Equality Duties)。

《2010 年平等法案》把責任範圍擴大至所有受保障特徵。
﹣ 至少每年發佈資料,證明部門或機構已履行平等責任;及
﹣ 至少每四年一次制定和出版平等目標。

香港政府於2001 年設立婦女事務委員會以推廣性別平等。2002 年婦女事務委員會出版了一份性別主流化清單,協助政府人員評估新的和現有的公共政策、法例和計劃對女性和男性的影響。

至於種族平等,2008 年通過《種族歧視條例》時,政府同意為各政府部門及其他公共機構制定《促進種族平等行政指引》(《指引》)。

在《指引》下,公共機構制定及檢討政策及措施時必須採取的主要步驟是:

(a) 識別與少數族裔人士需要的主要公共服務的相關政策及措施;
(b) 評估這些政策及措施是否會影響到種族平等使用公共服務,並徵詢相關持份者的意見;
(c) 考慮是否需要對現有或建議的政策及措施作出任何改動;
(d) 監察落實這些改動的情況;及
(e) 不時檢討有關政策及措施。

不少持份者關注:
﹣《指引》並非強制性;
﹣《指引》涵蓋的政府部門和政策局非常有限。指引應適用於所有公共機構包括警察、懲教署、入境事務處、法律援助署、房屋委員會和學生資助辦事處。

至於促進殘疾人士和有家庭崗位(家庭責任)人士的平等,當局並無制定同等的指引或清單。

註:「在二○一三年《指引》的涵蓋範圍已擴展至包括多八個部門(即房屋署、天文台、郵政署、法律援助署、警務處、懲教署、香港海關及入境事務處)。以房屋署而言,該署已在今年九月納入《指引》範圍內。」2013年11月20日政府新聞公佈

諮詢問題41:
你認為應否規定所有公共機構在職能和政策上都有法定責任,為所有具受保障特徵人士促進平等及將之主流化和消除歧視?

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