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鄭司律

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政經

停一停、諗一諗:港式雙首長制

停一停、諗一諗:港式雙首長制
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《香港革新論》的方志恆與房吉祥提出「港式雙首長制」作為新的政治想像。提出由行政長官及政務司司長分別擔任「地區首長」及「政府首長」,行政長官專責港陸關係;政務司司長則是普選產生的立法會多數黨領袖,透過立法會向市民負責,並負責主持政府日常決策。

相較於議會多數黨領袖出任政府首長,以及和虛位元首分立的典型內閣制(例子有英女王-首相 / 德國總統與總理);又或直選首長,沒有分開國家元首及政府首腦的典型總統制(譬如美國總統);雙首長制是一種相對較新的憲政模式,既有典型內閣制的特色,既是分開「地區首長」及「政府首長」,多數黨領袖出任政府首長;而同時如典型總統制般,國家元首為直選選出,並且具有實權。應用雙首長制的建議主要是解決『一個特首,(對北京和市民)雙向負責』的問題,誠然是一個突破的想像,但當中卻有相當細節需要再行釐清。

坐低做超然領袖?抑或落場捲起衫袖?

香港革新論既定位行政長官為『超然領袖』(Non-partisan leader);但同時又與政務司司長之間作出制度性分權,將有關日常庶政的權力轉授予政務司司長,達到分權共治的效果;那究竟如何實踐『超然』與及『共治』呢?

如果是由政務司司長和行政長官各自分配主理的領域,共同治理香港社會(分權式治理,類似例子有2000年前的芬蘭,由總統領導外交政策,總理和內閣主理內務);那麼行政長官務必要涉及主理港陸關係、對外事務、憲制、地區安全等範疇的日常政治運作,無法定位為超然的仲裁領袖。

反之,若果定位為超然領袖,適時運用權力介入政治事務,那則在面對政治僵局時,方才運用憲制權力,否決法案、解散議會、解散內閣、訴諸公投,那就是依據平常狀態或危機狀態的不同,介入政治運作(分時式治理,類似的例子有德國在兩次大戰之間的威瑪共和),而不是常規地負責某項政策領域。

當然,兩種模式並非截然分開,雙首長制的最經典的例子 - 法國現時的第五共和,當初戴高樂構思這個制度,就希望藉總統取得人民的支持,而遠離黨派的競爭;同時憲法上因有着統帥三軍、簽署條約等權力,能夠統領外交和國防要務。但造成的狀況是:若果總統和總理同屬一個陣營,總統既超然又掌握機要事務,總理的角色或許只能屈居作為內務總管;但若果經過『換軌』(Alternation),總統和總理分屬對立陣營,那究竟總統應該是『超然地』當一個仲裁者和旁觀者,定抑或是一個坐擁外交國防決策權的反對黨領袖?革新論者應該就此作出解答。

特首權力孰大屬孰小?

放回香港,不論是那一種模式,都面對着特首權力大小的考慮;處理憲制和中港關係的政制及內地事務局、處理駐外機構的商務及經濟發展局、處理內部安全的保安局,就很顯然是風眼中心所在。

如果有關局長是服從政務司司長領導的內閣共識,那麼有關對外、中港關係、安全等決策或修改,肯定會面臨內閣和特首辦之間不斷拉鋸,是否內閣的相關法案,都要取得特首的書面同意?又或者特首能夠乾脆繞過內閣提出法案?局長的任免,又是否需要取得特首的支持?

若果是各有各管,特首提名所屬事務的局長,政務司又提名其他局長的話,則會有如1955年後實施《林德憲法》(Rendel Constitution)的新加坡,半邊內閣是總督任命布政司、財政司、律政司,但其餘半邊內閣成員卻是多數黨的民選議員,出現內閣之間的衝突。當年新加坡的自治方案需要重組,亦因為民選官員和殖民地官員兩邊彼此角力。

同時,革新論指出,『政務司司長須獲普選的立法會支持才能上台』,但特首又是否對政務司司長的人選有否決權,若果是,則迫使立法會多數黨必須另行推舉一個妥協的政務司司長候選人,否則,特首要麼與政務司司長進行共治,又或者自己請辭。但若果情況並非如此壁壘分明,而是過度零散化底下,不能形成明確的多數支持和多數反對,而特首又定位為『超然領袖』,同時在內閣的組織和撤換上擁有較大權力的話,那特首很容易以『政治危機』為由,在組織內閣上掌握主動。

議會和政黨體系能夠配合?

而香港發生這一個情況,並非全無可能。除了討論特首與政務司司長的關係以外,實際運作上更不能排除影響政府組成的機構 – 議會。在香港立法會在比例代表制下,朝多黨制模式發展。如果全民直選下的議會,全數皆由現時的比例代表制所選出,那未能形成有效多數,是可以預期的。

既然議會未能組閣,又或者組閣需要依賴多數聯盟,那麼特首對組閣的影響力上升,再加上政務司司長受制於聯合政府的不同勢力,權力也就此消彼長。若果是梁振英式的特首,勢必利用由於議會不穩,不斷地介入政局,籠絡收編,打擊內閣的實力和威信,同時又將特首辦變成炮打內閣的『評論部』,甚至另行預備一個梁粉內閣。

若果按照革新論的建議,幾乎可以篤定,按照北京接受的框架下選出的特首,必定是建制派內部之爭;如果政務司司長同樣是建制派,或許不會甘心替特首當一個超級部長,特首能在上亞厘畢道對金鐘指指點點,但自己卻要面對立法會的問責,甚至是倒閣的威脅,為特首以身擋箭(就像台灣多屆行政院長為陳水扁和馬英九擋箭);若果是民主派,更可能面對建制派特首插上一腳,多次否決局長的任命,阻撓內閣組成(成為日本戰前因軍部大臣由現役武官擔任,制肘文人首相組織內閣的翻版)。問題最重要在於,不論建制派或泛民主派的政務司司長,不論實力如何,都會把有權力的特首視為威脅,若果內閣有足夠實力,就更不會把一個831框架下半欽點的特首放在眼內。

除非這個特首,僅僅能夠被動地行使權力,譬如在內閣組成上全由政務司司長決定;特首解除某局長職務時,須所謂『建設性(Constrructive)職務解除』,如無實際上得到議會或內閣同意的接替人選,則無法解除該局長的職務;特首只能在政務司司長提出下方可解散內閣或解散立法會;同時強化議會和內閣的基礎,譬如增加多數制選出的議席,能較有可能組織多數內閣,使政務司司長領導的政府,不由特首上下其手。

但北京會接受被弱化的行政長官嗎?

原則上來說,港式雙首長制是一個可行的選項,其細節位置需要再行討論;而我自己傾向的解決辦法,都是使這個港式雙首長制,盡量推向偏內閣中心運作,而非偏特首中心 – 這正是北京所不允許的。由爭取普選、爭取公民/政黨提名、再到現時討論香港應朝向哪一個憲政類型發展,代表着香港社會對民主和未來的思考越來越仔細,問題不在於香港社會是否準備好了,而在於北京有沒有意圖去接受香港準備好的事實。

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