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從紅樓保育看保育政策及法理基礎——人人有權受益於文化遺產 vs 保護私有財產權

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從紅樓保育看保育政策及法理基礎——人人有權受益於文化遺產 vs 保護私有財產權

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文:[email protected]法夢

屯門青山紅樓於2009年被列為一級歷史建築,即是具特別重要價值而可能的話須盡一切努力予以保存的建築物。可惜,近日傳出新業主決定清拆的消息引起公眾關注,亦有議員呼籲當局考慮把紅樓列為暫定古蹟。

古物諮詢委員會於2月28日召開特別會議,否決將紅樓列為暫定古蹟,建議政府部門與業主商討保育方案,但如果紅樓在未來受到任何破壞,包括改動或拆卸,古諮會就會即時紅樓改列為暫定古蹟。

繼2007年的景賢里和2011年的何東花園保育爭議,紅樓事件再次凸顯本港私人擁有歷史建築的保育困境,如何既能尊重私有財產的精神,而又能積極維護珍貴的文化資源?

根據《古物及古蹟條例》,如發現歷史建築物有拆卸風險,古物事務監督可宣布有關建築物為暫定古蹟,為期12個月,假如物業位於私人土地範圍,期限不能延長。

如要把建築物進一步列為最高級別的法定古蹟,須符合具有歷史、考古或古生物學意義而符合公眾利益的條件,由古物事務監督(現為發展局局長)諮詢古諮會,並經行政長官批准後,才可藉憲報公告宣布,而成為法定古蹟後,古物事務監督可阻止任何人士包括業主對古蹟作任何改動,以作保護。

可是,過往事例可證明私人擁有歷史建築的成功保育與否很大程度上取決於業主意向,而其中爭議亦暴露政府在保育政策過於被動。

現時三級政策無考慮私人維護費

現時,除法定古蹟受《古物及古蹟條例》所保護,古物諮詢委員會亦有一套行政制度,把歷史建築物分為三個級別,但此評級制度只屬內部行政機制,只能要求政府盡可能採取行政措施去保護和保存,但卻不受任何法例監管。而建築物若只獲評級,業主仍有權決定是否保留或拆卸重建。

根據古諮會2016年12月資料,香港共有1,030幢已評級的歷史建築,當中最少6成半屬私人物業。政府花費大量資源進行評級,嘗試向私人業主提供經濟誘因和維修資助,但不少私人業主面對重建的經濟利益和和高昂的維修保養費用,都傾向考慮把建築拆卸重建,不少歷史建築物因而面臨破損﹑拆卸的重大威脅。

縱使根據《建築物條例》,如任何關於拆卸或改動古蹟和已評級歷史建築物的申請,應通知文物保育專員辦事處及古蹟辦,讓當局與業主共同商討保育建築物的方案。

但是,審計署2014年報告發現,部份評級或等候評審為歷史建築的建築物未經屋宇署同意下進行拆卸工程。

法例自82年無修改 保育成空談

現行的《古物及古蹟條例》自1982年後未再有實質修訂,縱使經歷保留天星、皇后碼頭事件,於2007年成立的發展局以「制訂與發展有關的文物保育政策」為施政方針之一,政府亦曾檢討文物保育政策(2),從推廣、活化、提供經濟誘因三方面去推動保育意識,但法例上對香港的文物保護,尤其是私人歷史建築,卻未能趕上現實需要。

現行政策方向仍以保障業主意願優先,私有財產的保障無疑是社會經濟自由和法律保障的重要基礎,尤其是《基本法》第6和第105條,奠下了保護香港私有財產權的法理基礎。

《古物及古蹟條例》中雖對法定古蹟及暫定古蹟有一定的限制及列明某些影響古蹟的禁止行為,但亦保留其業主一定的申訴權利,而對業主因這些限制而蒙受的經濟損失亦有予以補償。條例亦規定當局可向擁有人撥款以維修﹑保存或復修古蹟。

保育實為文化權利 需根本改革配合

可是,此等補償又是否足夠令業主在文物保育上合作呢?政府該如何更有效和更有前瞻性地保障公眾的文化權利?

聯合國教科文組織把文化遺產定義為社會的共有資源。根據聯合國經濟、社會與文化權利委員會2009年發表的《第21號一般性意見》,各國有積極責任採取措施以保護文化遺產,以確保《經濟、社會及文化權利國際公約》第15條下的文化權利得以實現。《意見》指出「人人有權...受益於文化遺產」、「文化遺產必須作為人類的經歷和希望的記錄」、「這種義務包括對各種歷史遺址、遺跡......的愛護、保護和修復。」政府有責任基於公眾利益去保護這些珍貴的社會共有資源。

然而,單純把現有法例擴展至已評級的歷史建築又是否能解決問題呢?有人曾提出政府可仿傚巿區重建的做法,運用《收回土地條例》以公共用途為由收回法定古蹟級別的建築物,並按法例賠償。

在地政總署署長 訴 Yin Shuen Enterprises Ltd及另一人[2003] 2 HKLRD 399一案根據兩點作出裁決:一是《收回土地條例》(第124章)收回土地作出的補償可否包括投機性元素,二是剔除投機性元素的相關條文是否符合《基本法》第105條。終審法院裁定《基本法》第105條沒有要求須按照有關財產的公開市值計算補償,只訂明補償應按該財產的實際價值計算。

物業或土地的公開市值有時在其實際價值外,亦有市場對其未來期望而產生超過真正價值的投機性價格,而《基本法》第105條被認為沒有要求須就投機性元素作出賠償。因此,面對地產市場的價格和需求,就算政府願意補償,業主都未必覺得合理,如非政府在法例下以「徵用」的方式及公眾利益為由保護文物,一般業主大多寧取重建而捨保育。

如果單純一刀切把現有法例擴展至所有已評級的歷史建築,這更意味著運用龐大公帑來收購建築物,也需考慮巿民接受程度及如何釐清凌駕於私有財產的公眾利益。

如果政府不能從根本的制度和規劃著手,就算法例如何修訂都未必能切合現實的複雜情況。由於不同個案的歷史建築物價值﹑業主意願不同,根本難以制訂劃一方案以換取業主保育。反而政府應修訂可持續發展的保育方案,例如參考新加坡的做法,從整體上把文物保育和城巿規劃配合,將特定地區劃為保育區,就著不同區的發展和保育需要訂立不同的保育指引,從而鼓勵真正有效的文物活化和保護。

以前點保育歷史建築

2000年,雷氏後人主動無條件地捐出雷生春給政府作修復及保存,同年被為一級歷史建築。

2007年,位於山頂的景賢里大宅因新業主進行大型裝修,未經屋宇署批准下拆卸,使部分瓦頂被破壞。早於2004年,長春社已去信古物事務監督,要求列景賢里為法定古蹟,業主亦有主動要求政府當局磋商保育方案,可惜未有回應。政府終於在2008年宣布把景賢里列為法定古蹟,並首次以地換地形式補償業主的土地發展權。

2011年,政府宣布把原為一級歷史建築﹑估值逾31 億元的何東花園列為暫定古蹟,以阻延業主拆卸重建計劃,並希望以換地或轉移地積比率的方式交換。政府與業主多次會面商討,曾提出換地或支付30億補償方案,但業主堅持不換地保育,又索價70億賠償,更堅持不會開放物業給公眾參觀。事件擾攘近兩年後,政府為免要支付數十億元公帑,最終放棄評為法定古蹟。

政策檢討

政府曾於2015年公布古諮會有關歷史建築保育政策的檢討,建議主要包括(1)成立基金用作宣傳和研究,並向業主推廣保養歷史建築的重要性,但表明不應用以購入或強制徵收私人擁有的歷史建築。(2)檢討《建築物條例》以便利私人歷史建築業主保育及活化。(3)提升經濟誘因鼓勵私人業主「寓保育於發展」。

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