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鄧樹雄:積極不干預主義回顧與發展———夏鼎基「干預」的五大條件

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明報      
2006-09-21

行政長官曾蔭權在經濟高峰會後回答記者提問,指出一直以來政府都沒有以「積極不干預政策」作為本港經濟發展的藍圖,令各界錯愕,不知特區政府為何要拋棄行之有效及為各界信服的經濟管理哲學,引發一場意識形態之爭,也令政策局各高官窘惑不已。

為遏止爭論,曾蔭權遂於9月19日以「大市場、小政府———我們恪守的經濟原則」為題,回應各界批評,提出特區政府如何理解「積極不干預主義」,並以各年代的新政策為例子,說明歷任財政司/司長的經濟理念是一脈相承的,沒有背離行之有效的自由市場經濟哲學。特區政府現喜用「大市場、小政府」的口號,雖有異於「積極不干預主義」,用詞雖不同,但內涵則一致,故不應糾纏於無謂的爭論。

曾蔭權的文章能否令人釋然呢?本文嘗試深入討論「積極不干預主義」,並檢視過去由數位財政司/司長因積極不干預主義而引發的爭論,以及解讀曾蔭權就這主義的談話和文章。

由70年代財政司夏鼎基發展出來的「積極不干預主義」,已成為高官施政的指導理論,可是這理論從未深入討論及闡釋,以致各界解讀都不同,金融界不斷批評政府過度干預,製造業界則批評政府對工業不聞不問。不過,對此主義引發的大辯論竟全由歷任財政司/司長引起,足見不易理解「積極不干預主義」。

夏鼎基兩篇重要文章

雖然「積極不干預主義」讓香港名揚海外,但真正深入闡釋此理論的文章只有兩篇,第一篇是夏鼎基在1980年底在香港工業總會午餐例會的「政府與工業」的發言,另一篇是1982年初升任布政司後在倫敦銀行公會午餐例會的「政府政策與經濟的成功」的發言。讀過此兩篇文章的人不多,也難怪各自詮釋該主義。本文遂先簡介該主義要點,以作理性討論。

「積極不干預主義」的基本理論如下:這是指政府試圖以計劃經濟及打擊市場力量的運作,通常是徒勞無功和有害的,無論短期的後果如何令人難受。另一方面,所謂「積極」是指政在決策前是以積極的態度三思而後作出的,必要考慮政策的代價與利益,且要從短期到長期、從私人到整體各方面去考量,所以是通過研究作出科學的決定。通常在權衡利害後,政府的結論大多是以不干預為佳,因為以政府干預去解決短期困難,會令到長期的情况較短期的困難更壞。

夏鼎基在其 1982 年的文章,對「 積極不 干預 主義」 作了最重要的補充,就是在下 列的條件 下政府需要干預:1.由於市場的不完善而引致壟斷出現;2. 如果市場增長過速,以致常規無法加 以抑制;3. 為了公眾利益而須訂立法例和監管架 構以維護公眾利益(典型例子是金融市場 );4. 個人行動對總體經濟和總體金融產生 不良 影響;5. 即使商界及政府依照市場力量仍不足 以確 保經濟會隨環境的轉變而不斷調整, 並穩 定地 增長。

香港的免費教育、公共援助及大規模公屋興建均始於70年代,而70年代中亦開始興建地鐵,可見夏鼎基在「積極不干預主義」的干預條件下做了很多工作,為香港的社會及經濟長遠發展打下穩固的基礎,似未曾有人為此對他作出批評。

上述五條件是「積極不干預主義」的重點,可惜這是夏鼎基升任布政司及退休前才發表的文章,其後無論官方及學術界均無深入討論,一般人更難有與聞。

中文大學的劉兆佳及關信基兩位教授曾於1989年曾研究「港人對不干預政策的態度」,研究報告發表於該年5月及6月號《明報月刊》,他們發現市民表面上接受及擁護政府的施政理念及政策,甚少挑戰港府的權威,故認同積極不干預政策,但他們更發現市民更大力要求及強化港府多項的經濟功能,這是與積極不干預主義相矛盾的,因此他們指出「不干預主義顯然是一種儀式化而缺乏實質內涵的神話,而官民對此的不同理解所造成的矛盾會日益加深」。

港英政府及特區政府的政務官,絕大多數服膺「積極不干預主義」,但大多數誤以為「市場主導」就是最有效落實「積極不干預主義」的政策,所以港英政府及特區政府均不重視政府體制內的經濟研究,更從不發表經濟發展白皮書。在他們的心目中,政府能做的不多,慢慢竟發展成「少做事、不做事」的藉口,在香港特別的政府架構下,「積極不干預主義」被大力推介,成為香港經濟成功的要素之一,更成為官方管理經濟的哲學思想,但由於對這理論認識不深,以至出現兩位教授所謂的矛盾。

這種矛盾無論在官民及官商方面都經常出現,但兩位教授未曾預見而教人震驚的竟是90年代開始數任財政司對這一主義的批評。

麥高樂於1991年中出任財政司,他在1992年2月在發表首次預算案前在《南華早報》撰文提及任內的挑戰,其中提及他從不喜歡積極不干預主義一詞,更指出此一指導思想早已完成其歷史任務。此文一出,惹來立法局商界代表倪少傑議員的質詢,反映商界對港府放棄「積極不干預主義」的憂慮,但官商雙方均未深入討論,爭論不了了之,而麥高樂的文章並未直接評價夏鼎基提出的政府干預五大條件。

曾蔭權於95年出任財政司,他強調「大市場、小政府」,讓人看出他擁護積極不干預主義。但98年因金融危機而導致國際炒家對本港股市、期市及匯市熾熱投機,損害金融穩定,因此在曾蔭權領導下,由金管局以千億儲備托市擊退炒家。特區政府這一新招引來國際金融界猛烈抨擊,其後金管局總裁任志剛在《信報》撰文指入市穩定股市,是依照夏鼎基定下的干預金融穩定條件,而非乖離積極不干預主義。特區政府這次入市,連許多一貫支持政府的知名經濟學者都高聲反對,海外投資者當然更不認同任志剛的解釋。所以曾蔭權在00/01預算案公開申明自己服膺夏鼎基的「積極不干預主義」。

曾蔭權01年升任政務司,繼任的梁錦松是資深銀行家,他發表首份預算案前向報章放風,指出會放棄積極不干預主義,其後他在02/03預算案強調政府的經濟角色,除了提供各種硬件及軟件的基建外,應是「掌握經濟發展方向,積極為市場發展創造條件」,包括「在私營機構未能對一些符合香港整體經濟利益的項目作出投資時,政府可以考慮推動」。

梁錦松的新思維惹來《亞洲華爾街日報》在預算案翌日發表社評,指摘梁錦松欲在港推行具社會主義經濟特色的工業政策,指這是「香港黑暗的一天」。社評引來國際關注,在港更引起廣泛討論。把香港回歸與社會主義經濟連在一起始終是敏感話題,結果梁錦松要在該報撰文,表明自己是推進、而非摧毀積極不干預主義。

與其數位前任財政司/司長相比,梁錦松的「掌握經濟發展方向論」確實是豐富了夏鼎基的政府干預條件,這與政府長期忽視及不制訂經濟發展策略或白皮書,不啻是一重大改善,也回復到夏鼎基在1979年成立工業多元化委員會的軌迹。可惜他只當了兩年財政司長便辭職不幹,未能貫徹其主張。現任財政司長唐英年曾於02年7月出任工商及科技局長接受訪問時指出,政府在各方面都干預,因此積極不干預政策是騙人的,可見他並未理解該理論的精粹。【二之一】

浸會大學經濟系主任

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