明報 2005-08-29
人人皆云，「民粹政治在香港迅速抬頭」，卻從來未有人深究何謂民粹政治。民粹主義「八面玲瓏」，學者不敢妄下「精確」定義，實際運作上更是五花八門，絕不囿於「口號→政治動員→向政府施壓」的空洞分析框架。更重要的是，民粹政治逐漸在歐美民主國家政治佔一席位，不再是發展中國家的「專利」。
數十年前，學界確實認為，民粹政治只會在專權或極權體制出現，萬料不到，民粹領袖憑藉西方民主制度不斷出現，歐盟擴展亦令歐洲各國泛起民粹主義浪潮，令歐洲一體化進程進退失據。自此，研究民粹政治的焦點便由第三世界放回西方民主體制。
PaulTaggart在《Democracies and the Populist Challenge》一書嘗試剖析民粹政治與民主體制之間的關係。他認為：
民粹政治在民主國家得以興 起，主要建基在群眾對現存民 主體制的不滿。民主制度本為 上達民意、組織政府、構成政 策，但現代民主體制及管治架構趨向臃腫，群眾與管治精英 之間距離反而疏遠。 當經濟或 社會問題遲遲未獲 解決，大眾對民主制度表現懷 疑之時，民 粹領袖便乘勢而起 ，透過個人 魅力、政黨機器、民調、公投 等形式獲取認受性 ，建構「因人民之名」(in thenameof the people )的論述，進行動 員，繞過現存代 議體制影響政 治。
以此角度分析，民粹政治便是兩面刃，著名學者MargaretCanovan指出，若運用得宜，民粹政治的「板斧」(如公投或民調)，可彌補代議政制的僵化與不足。
作為國際思潮之一，近10年比較政治學對民粹政治的研究異常蓬勃，但對它如何透過傳媒、政治動員等影響政治，卻依舊未能歸納出一個必然模式。《The Media and Neo-Populism：A Contemporary Comparative Analysis》一書回顧8個西方民主及類民主國家的民粹現象，一眾學者的結論是，民粹政治運作模式繁複多變，並因當地的歷史、政治、社會及文化等制度因素不同而變異。
因此，要真正理解香港民粹政治的運作，必定要看清香港政治及社會蘊涵，組成脈絡。籠統來說，香港的民粹政治將與軟性威權政治互生：●中央對特區政治進行某類「宏觀調控」，確保軟性威權主義延續；●新特首的認受性來自個人魅力與市民對殖民統治的憧憬，而非民主程序；●政治改革裹足不前，香港停留在半民主體制，懷疑與不滿無法透過政治制度疏導；●市民對政府、政黨及政治人物不信任，建制外缺乏魅力領袖抗衡；●行政會議與政務官作為政府管治核心，壟斷政治資源，政黨政治呆滯不前；●民調之興起，新政府積極繞過政黨、立法機關及民主選舉，直接打民意戰；●傳媒迅速向「新真命天子」效忠，透過議題設定(agendasetting)，建構曾「眾望所歸」之勢。
於是我們發現了一個怪胎：
一方面，它強調固本強政，走的依稀是威權政治的路子；另一方面，它又訴諸簡單的民意，這種民意出現以前，出現了大小媒體的軟民粹式動員；而這種官辦民調的設計本身，假定受訪者的全知視角，又屬於典型的威權設計。若單看傳媒的報道，現在的政府，雖然支持度未達眾望所歸，但實在也有足夠「認受性」。這樣的循環論證，「威權+民粹」兩面夾擊，受害人只有知識分子；即使設計人未有愚民的本意，也會得到愚民政策的客觀效果。畢竟沒有愚民，又哪裏有推銷精英？
軟性威權政治與民粹政治的結合，後果如何？遙望太平洋另一端，或能得到啟示。
政治學者 Guillermo O'Don- nell研究南美洲國家如阿根廷、 智利等的民主體制，把它們歸 納為「 委任民主」( delegative democracy )， 結論是這 些國家徒具選舉形式，民主制 度卻難以得 到鞏固。 政客透過選舉獲取政權 之後，迅即壟斷政治資源 與權力， 削弱立法與司法 機關的監 察能量，甚至壓 制傳媒及 反對勢力 ，令政 治公平競爭、法治保障、 問責等鞏固民主制 度的元素 無法出現。
O'Donnell歸納出以下特徵，竟與「董去曾來」後的特區政治不謀而合：1.政府首長只受現存權力關係及任期所限；2.行政機關自居為人民利益的唯一定義者及守護者；3.政治領袖凌駕政黨及利益團體，與後者缺乏政治聯繫及支持基礎；4.政治領袖凌駕立法及司法機關，缺乏制衡及問責性；5.管治充滿個人色彩，政治領袖獨斷獨行，施政與認受性往往依靠政治個人魅力，並與民粹政治結合；6.政府要求市民無條件支持政府，少作批評；7.政府首長完全背負上施政成敗得失的責任。
由於前設稍有不同(特首非由民主選舉產生，香港政治受着上層權力架構所制約)，學理上不能直接套用O'Donnell的分析，但值得擔憂的是，香港的政治體制困局，卻逐步有「南美化」的迹象。
香港南美化 民粹與魅力領袖管治結合
《基本法》壓抑政黨政治，矮化立法機關，沒有體制改革，特區政制難以擺脫個人化桎梏。加上董建華的大有為作風，令特區施政倍添個人色彩。行政機關缺乏政治支援，高官問責制卻進一步把政治
權力集中，法治體制與言論自由屢受挑戰，在領匯及西九龍規劃上，亦見政府有意無意繞過立法與司法機關。
董建華因「腳痛」黯然下台後，透過超建制部署，新的明君賢相降臨香江。制度封閉性依舊，選舉操控不變，但跟董建華不同，曾蔭權憑藉個人魅力與大眾期望，極力塑造強勢形象，未上台已被塑造成「真命天子」，在民調及傳媒配合下，民望一直高企，而行政會議改革亦有將政治權力進一步集中之虞。
由於缺乏立法機關的監督及過問，民粹政治與魅力領袖管治結合，施政過程偏向快速決斷，但銅幣的另一面是，政治犯錯的機會亦大增，先不說南美國家眾多冒進經濟措施失敗收場，領匯事件已是最佳例證。南美國家的經驗顯示，政府支持率因此經常大起大跌，今天的救世主，隨時變成明天的過街老鼠，而為了扭轉局面，政府在施政上更加急功冒進，進一步排拒政黨或議會的意見。最終，政府盡失民心，議會無所作為，民心潰散，形成三輸困局。這個「危機循環」，在過去8年是否似曾相識？
O'Donnell指出，若不能扭轉個人化的體制，無法打破這個惡性循環。公眾必須主動接受及捍衛民主政制，而政治領袖亦要恪遵民主精神，保障公平競爭、問責、制約等政治遊戲規則，令民主制度得以鞏固。
可是，當公眾對空降特首欣然接受，在位者對政治改革欠缺憧憬，要打破特區政治體制困局，該從何入手？【作者現為清華大學公共管理學院訪問研究員、中文大學政治與行政學系兼任講師】
陳智遠、沈旭暉 Roundtable
(香港青年政 策研究所)